Handlungsempfehlungen

1. Die Verteilung der EU-Regionalförderungen sollte, um ihre Wirksamkeit zu erhöhen und damit potenziell auch zu weniger EU-skeptischem Wahlverhalten beizutragen, zielgerichtet auf die Bedürfnisse der jeweiligen Region zugeschnitten sein.
2. Die Effektivität der EU-Regionalpolitik sollte verstärkt auf kleinräumiger Ebene evaluiert werden, um lokale Gegebenheiten berücksichtigen zu können.
3. Die Überprüfung der ökonomischen Wirkungen der EU-Regionalförderungen sollte im Rahmen von (EU-weiten) Analysen verstärkt unter Verwendung von detaillierten Projekt- und Unternehmensdaten durchgeführt werden.

Zusammenfassung

Die Europäische Union (EU) investiert jährlich mehr als 50 Milliarden Euro in die Förderung der wirtschaftlichen Entwicklung, Wettbewerbsfähigkeit und Attraktivität europäischer Regionen und Städte. Die EU-Regionalpolitik verfolgt das Ziel, durch gezielte Förderungen zu einer Steigerung des wirtschaftlichen Wachstums, der Beschäftigung und der Lebensqualität in allen europäischen Regionen beizutragen. In diesem Policy Brief wird der Frage nachgegangen, ob die BürgerInnen in jenen Regionen, in denen die EU-Regionalpolitik zu zusätzlichem Beschäftigungswachstum führt, auch tatsächlich proeuropäischer eingestellt sind und ihre Wahlentscheidung dementsprechend treffen. Untersucht wird die Frage anhand der französischen Präsidentschaftswahl im Jahr 2017 und dem Wahlerfolg der euroskeptischen Kandidatin Marine Le Pen sowie dem proeuropäischen Kandidaten Emmanuel Macron. Die hier vorgestellten Hauptergebnisse deuten darauf hin, dass die WählerInnen in Regionen, in denen durch die EU-Regionalförderung zusätzliche Beschäftigung generiert wurde, in einem geringeren Ausmaß für Marine Le Pen stimmten.

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EU-Skepsis und die europäische Regionalpolitik:
Fördert effektive Politikumsetzung die Zustimmung für proeuropäische Parteien?

1. Einleitung und Motivation

Die Frage der zukünftigen Gestaltung und Weiterentwicklung der Europäischen Union bestimmt die Debatte im aktuell laufenden EU-Parlamentswahlkampf maßgeblich. Ein bemerkenswerter Vorstoß kam zuletzt vom französischen Präsidenten Macron, der eine tiefergehende Integration in verschiedenen Bereichen, unter anderem mittels eines Gemeinsamen Budgets und eines/r europäischen FinanzministerIn, forderte. Im Gegensatz zu einer Verstärkung der Integration in Richtung einer Fiskalunion wollen wiederum andere europäische Regierungen eine Stärkung der nationalstaatlichen Kompetenzen erreichen. So befürwortet zum Beispiel die österreichische Bundesregierung das vierte Szenario („Weniger, aber effizienter“) aus dem „Weißbuch zur Zukunft Europas“, welches 2017 von der Europäischen Kommission vorgestellt wurde.[1]
Neben der Diskussion über das ideale Ausmaß der europäischen Integration ist bei den letzten Wahlen zum Europäischen Parlament im Mai 2014, sowie bei nationalen Wahlen der vergangenen Jahre, jedoch auch zu beobachten, dass grundlegend euroskeptische Parteien in den EU-Mitgliedstaaten an Zustimmung gewinnen. So stieg der Stimmenanteil der strikten EU-Gegner bei Wahlen zwischen 2000 und 2018 im Durchschnitt der 28 EU-Mitgliedstaaten um acht Prozentpunkte auf fast 18% (Dijkstra, Poelman und Rodríguez-Pose, 2018, S. 3). Jene euroskeptischen Parteien, die ebenso, aber im Vergleich weniger vehement gegen die EU argumentieren, zogen 2019 die Stimmen von über einem Viertel der WählerInnen an.
[zitat inhalt=”Neben der Diskussion über das ideale Ausmaß der europäischen Integration ist bei den letzten Wahlen zum Europäischen Parlament im Mai 2014, sowie bei nationalen Wahlen der vergangenen Jahre zu beobachten, dass grundlegend euroskeptische Parteien in den EU-Mitgliedstaaten an Zustimmung gewinnen.”]
Gemäß Treib (2014) lassen sich euroskeptische Parteien in zwei Gruppen einteilen, nämlich in jene mit einer „harten“ bzw. einer „weichen“ Einbettung der EU-Kritik in den jeweiligen Parteiprogrammen. Während stark euroskeptische Parteien das europäische Projekt grundsätzlich hinterfragen und (auch im Wahlkampf) einen Austritt ihres jeweiligen Landes aus der EU in Erwägung ziehen, fordern „weiche“ EU-SkeptikerInnen grundlegende Reformen der EU-Politik hinsichtlich einer Desintegration gewisser Politikbereiche oder einer Auflockerung strikter EU-weiter Regulierungen, ohne aber die prinzipielle Sinnhaftigkeit der europäischen Integration infrage zu stellen. So gehören laut Treib (2014) neben der französischen Rassemblement National (vormals Front National) auch die italienische Lega Nord, die britische Ukip oder die kommunistische Partei Griechenlands zum „harten“ Kern der euroskeptischen Parteien, während etwa die griechische Syriza oder Die Linke in Deutschland als „Soft Eurosceptics“ klassifiziert werden.
[zitat inhalt=”Eine relativ häufig geäußerte Kritik attestiert der EU sowie den nationalen Regierungen eine unzureichende Vermarktung und mediale Verbreitung der Errungenschaften der EU.”]
Eine halbjährlich durchgeführte Eurobarometer-Umfrage untersucht, wie die Bevölkerung die EU-Mitgliedschaft und den Nutzen ihres Landes daraus einschätzt. Die „Brexit“-Verhandlungen, die bis nach dem ursprünglich vorgesehenen Austrittsdatum am 29.03.2019 in keiner im Vereinigten Königreich politisch durchsetzbaren Lösung mündeten, dürften die letzten Umfrageergebnisse mitbestimmt haben: Die Zustimmungsrate zur EU ist die höchste seit 25 Jahren (siehe z.B Österreichische Gesellschaft für Europapolitik 2019). Trifft die Vermutung zu, dass die Vorteile (Nachteile) der (Nicht-)Mitgliedschaft eines Staates in der Europäischen Union durch die „Brexit“-Debatte potenziell verstärkt in den Vordergrund treten? Eine relativ häufig geäußerte Kritik attestiert der EU sowie den nationalen Regierungen eine unzureichende Vermarktung und mediale Verbreitung der Errungenschaften der EU. Werden diese für die Bevölkerung durch die Komplikationen bei der Trennung des Vereinigten Königreichs von der EU, und die im Zuge der Diskussion publik gemachten Analysen und Meinungen, nun greifbarer?

Konkret werden die Ergebnisse einer aktuellen Studie der AutorInnen beleuchtet (Bachtrögler und Oberhofer, 2018), die den Einfluss der Effektivität der EU-Regionalpolitik auf das Ausmaß euroskeptischen Wahlverhaltens in den europäischen Regionen untersucht.

Vor diesem Hintergrund diskutiert dieser Policy Brief die Frage, ob eine wirksamere Umsetzung der europäischen Politikmaßnahmen im nahen Umfeld der Bürgerinnen und Bürger zu einem geringeren Wahlstimmenanteil für euroskeptische Parteien beiträgt. Konkret beleuchten wir die Ergebnisse einer aktuellen Studie der AutorInnen (Bachtrögler und Oberhofer, 2018), die den Einfluss der Effektivität der EU-Regionalpolitik auf das Ausmaß euroskeptischen Wahlverhaltens in den europäischen Regionen untersucht. Als Fallbeispiel werden dazu die französischen Präsidentschaftswahlen aus dem Jahr 2017 herangezogen. Hier kandidierte mit Marine Le Pen eine Kandidatin einer gemäß Treib (2014) stark euroskeptischen Partei, deren Einstellung zur EU in deutlichem Gegensatz zu jener ihres Gegenkandidaten Emmanuel Macron stand. Letzterer galt im Wahlkampf als Verfechter einer tiefgreifenden weiteren Integration der EU-Mitgliedstaaten. Diese Konstellation erlaubt es zu analysieren, ob die Effektivität der EU-Regionalfördermittel – gemessen an dessen Beschäftigungseffekten – neben regionalen, ökonomischen und demografischen Charakteristika eine Rolle für die Wahlentscheidung für den proeuropäischen Kandidaten Macron oder die euroskeptische Kandidatin Le Pen spielte.

Als Fallbeispiel werden dazu die französischen Präsidentschaftswahlen aus dem Jahr 2017 herangezogen.

2. (Ökonomische) Bestimmungsgrößen von Wahlergebnissen und die Schätzung der Beschäftigungswirkung der EU-Regionalpolitik

Das Ergebnis der ersten Runde der Präsidentschaftswahl 2017 in Frankreich, das in der Untersuchung als zu erklärende Variable herangezogen wird, variiert stark zwischen den französischen Départements (Bezirken; siehe Abbildung 1). Besonders deutlich werden die Unterschiede, wenn man die Stimmenanteile der Kandidatin der damaligen Front National betrachtet: Während Marine Le Pen in Paris unter 5% der WählerInnen von sich überzeugen konnte, sind es in Aisne, einem ländlichen Département in Picardie, 35,67%, was dem maximalen regionalen Stimmanteil einer Kandidatin oder eines Kandidaten bei dieser Wahl entspricht. Diese räumliche Disparität bildet eine weitere Motivation für eine wissenschaftliche Untersuchung der für die Wahlentscheidung zugrundeliegenden regionalen Charakteristika und Entwicklungen, auf die die EU-Regionalpolitik direkt abzielt.

Abbildung 1: Stimmenstärkste KandidatInnen je Département in der ersten Runde der Präsidentschaftswahl 2017 in Frankreich

Source: By Mélencron (own work) [CC BY-SA 4.0 https://creativecommons.org/licenses/by-sa/4.0, via Wikimedia Commons.

In Bachtrögler und Oberhofer (2018) wird ein Berechnungsverfahren zur Analyse der potenziellen Bestimmungsgrößen der Wahlergebnisse in den 96 französischen Départements verwendet, das auf Wahlmodellen zur Beantwortung verwandter Fragestellungen aus der Literatur aufbaut. Hierzu wird ein multivariates Regressionsmodell zum Einsatz gebracht, bei dem die maßgeblichen ökonomischen Einflussfaktoren für regionale Wahlentscheidungen (wie etwa Pro-Kopf-Einkommen, Höhe der Arbeitslosigkeit, die Altersstruktur, Bildungsniveau, Migrationsbewegungen, Bevölkerungsdichte bzw. Grad der Urbanisierung, vorherrschende gesellschaftliche Werte) berücksichtigt werden.[2]  Das Modell wird darüber hinaus um Informationen zur „Betroffenheit“ der WählerInnen in den Regionen von der Europäischen Union ergänzt. Als Betroffenheitsindikatoren in Schätzmodellen wurden in der jüngsten Literatur (Becker et al. 2017, Crescenzi et al. 2017) das regionale Ausmaß des Handels mit anderen EU-Mitgliedstaaten, die Höhe der von der EU erhaltenen Transfers sowie die Immigration aus EU-Staaten herangezogen.
[zitat inhalt=”Konkret stellt sich die Frage, ob sich die Regionalpolitik, von deren Projekten potenziell alle Bürgerinnen und Bürger profitieren können, auf euroskeptisches Wahlverhalten bei der Präsidentschaftswahl im Jahr 2017 in Frankreich ausgewirkt hat.”]
Im Rahmen der in diesem Policy Brief präsentierten Studie vertiefen wir die Analyse des Einflusses der EU-Politik auf das Wahlverhalten. Konkret stellt sich die Frage, ob sich die Regionalpolitik, von deren Projekten potenziell alle Bürgerinnen und Bürger profitieren können, auf euroskeptisches Wahlverhalten bei der Präsidentschaftswahl im Jahr 2017 in Frankreich ausgewirkt hat. Die EU-Regionalpolitik verfolgt das Ziel, u.a. über die Förderung regionaler Märkte und Arbeitsmärkte, zu einer besseren Lebensqualität der EU-BürgerInnen beizutragen. Dazu werden über den Europäischen Fonds für die Regionale Entwicklung (EFRE), den Europäischen Sozialfonds (ESF) und den Kohäsionsfonds, in Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten, Projekte kofinanziert, die zur strukturellen Stärkung der, insbesondere aber nicht nur, wirtschaftlich schwächeren Regionen beitragen sollen. Die Schaffung neuer Transport- und sozialer Infrastruktur zählt ebenso dazu wie auch das Angebot von (Weiter-)Bildungsmaßnahmen oder Aktivitäten im kulturellen Bereich.
Die beschriebenen ökonomischen Wahlmodelle berücksichtigen die Summe der Förderungen, die im Rahmen der EU-Regionalpolitik (und anderer Programme wie der europäischen Agrarpolitik) ausbezahlt werden. Diese Information misst, inwiefern Regionen von den EU-Regionalfördertöpfen finanziell profitieren, lässt aber keinen direkten Rückschluss darauf zu, ob diese Förderungen auch tatsächlich die ökonomischen Lebensverhältnisse in den einzelnen Regionen verbessern. Da sich die Effektivität der eingesetzten finanziellen Mittel aus der EU-Regionalpolitik in den französischen Départements nicht direkt beobachten lässt, muss diese zur Beantwortung unserer Fragestellung geschätzt werden.
Zu diesem Zweck wird auf ökonometrische Methoden zur Bewertung des Einflusses von Politikmaßnahmen zurückgegriffen (siehe Bachtrögler und Oberhofer, 2018). Konkret wurden in einem ersten Schritt Daten zu den in Frankreich in der Periode 2007-2013 durch EU-Regionalförderungen kofinanzierten Projekten und den zugehörigen Empfängern herangezogen (Bachtrögler et al., 2019). Die gesammelten Unternehmensdaten wurden infolge mit Bilanzdaten und Informationen aus der Gewinn- und Verlustrechnung der jeweiligen Unternehmen, welche in der Orbis-Datenbank (Bureau van Dijk) verfügbar sind, verbunden.[3] Der Datensatz wurde abschließend um alle französischen Unternehmen aus der Orbis-Datenbank, welche keine EU-Förderungen erhalten haben, ergänzt. Die letzte Gruppe an Unternehmen dient im Berechnungsverfahren als Kontrollgruppe für die Berechnung der Effektivität der EU-Regionalförderungen.[4] Als Maß für die Effektivität der EU-Fördermaßnahmen verwenden wir das durch die Förderung induzierte Beschäftigungswachstum in den geförderten Unternehmen und berechnen einen durchschnittlichen Beschäftigungswachstumseffekt für 21 französische Regionen. Diese Regionen bilden eine höhere Verwaltungsebene und umfassen jeweils mehrere Départements. Diesen berechneten Beschäftigungswachstumseffekt nehmen wir im nächsten Schritt als zusätzliche potenzielle Bestimmungsgröße in das oben besprochene Wahlmodell auf.

3. Empirische Befunde

Die Schätzung der Auswirkungen von EU-Regionalförderungen in der Förderperiode 2007-2013 auf der Unternehmensebene zeigt für fünf bis sieben von 21 Regionen Frankreichs einen positiven Beschäftigungseffekt in den durch Regionalmittel geförderten Unternehmen, welcher statistisch nachweisbar ist. So konnte etwa aufgrund der Förderung in der Region Íle de France in den Jahren 2007 bis 2013 ein um 2,9 Prozentpunkte höheres durchschnittliches jährliches Beschäftigungswachstum erreicht werden. In den 14 anderen Regionen (mit einer Ausnahme) ergibt die Schätzung ebenso einen positiven Beitrag der Fördermittel für das Beschäftigungswachstum, der jedoch statistisch nicht von Null unterscheidbar ist.[5]
Die berechneten Beschäftigungseffekte der EU-Förderungen werden im nächsten Schritt als Variable in ein Schätzmodell zur Erklärung des Stimmenanteils von Marine Le Pen und von Emmanuel Macron, bei der französischen Präsidentschaftswahl verwendet. Tabelle 1 stellt die Ergebnisse dieser Modellberechnung auf Basis der 96 französischen Départements dar.
Die zweite Zeile in Tabelle 1 enthält das Hauptergebnis für die in diesem Policy Brief behandelte Forschungsfrage. Der empirische Befund besagt, dass der Stimmenanteil Le Pens in einem Département um rund 2 Prozentpunkte niedriger ausfällt, wenn der durch die EU-Regionalförderung ausgelöste Beschäftigungswachstumseffekt um einen Prozentpunkt höher ist. Obwohl auch eine höhere Förderungsintensität, d.h. die Höhe der Regionalförderung relativ zur Bevölkerung, in einem Département mit einer geringeren Zustimmung für die euroskeptische Kandidatin verbunden ist (siehe Zeile 3), spielt gemäß den dargestellten Ergebnissen die Beschäftigungswirkung der Förderung darüber hinaus eine zentrale Rolle für das Wahlverhalten der französischen BürgerInnen.
Hinsichtlich der weiteren Variablen entsprechen die Ergebnisse den Erkenntnissen aus früheren Studien. Einen wesentlichen Einfluss hat dabei das Einkommen (BIP) pro Kopf in einem Département, das den Stimmenanteil Le Pens negativ und jenen Macrons positiv beeinflusst. Wohlhabendere Regionen tendieren also dazu, proeuropäischer zu wählen. Ein ähnliches Bild zeigen die Resultate für den Einfluss der Größe des industriellen Sektors und die Höhe der Arbeitslosenrate. Ist letztere in einem Département um einen Prozentpunkt höher, war der Wahlerfolg Macrons gemäß der Schätzung um 1,1 Prozentpunkte niedriger und jener von Le Pen verbesserte sich um 2 Prozentpunkte.
Um die Aussagefähigkeit der Ergebnisse zu stärken, wurden zum einen unterschiedliche Berechnungsverfahren angewandt (siehe Bachtrögler und Oberhofer, 2018). Zum anderen wurden die Stimmen für den gemäß Treib (2014) „schwach“ euroskeptischen Kandidaten Jean-Luc Mélenchon, und die Veränderung der Stimmen für Le Pen gegenüber der Präsidentschaftswahl 2012, miteinbezogen, um das euroskeptische Wahlverhalten und seine Bestimmungsfaktoren zu untersuchen. Sowohl das Ergebnis, dass eine effektivere EU-Regionalpolitik mit einem geringeren Stimmenanteil Le Pens zusammenhängt, als auch der Einfluss weiterer Variablen erweisen sich dabei als kaum verändert.

Tabelle 1: Marginale Effekte auf Stimmenanteile in erster Runde der Präsidentschaftswahl 2017 in französischen Départements

Quelle: Eigene Berechnungen aus Bachtrögler und Oberhofer (2018)

4. Zusammenfassung und Politikempfehlungen

[zitat inhalt=”In französischen Regionen, in denen die Fördermittel aus EU-Töpfen zu mehr Beschäftigungswachstum beigetragen haben, gaben weniger WählerInnen der EU-kritischen Kandidatin Marine Le Pen ihre Stimme und votierten vermehrt für Emmanuel Macron.”]
Die Resultate dieses Policy Briefs deuten darauf hin, dass die Effektivität der EU-Regionalpolitik das Wahlverhalten der Bevölkerung beeinflussen kann. In französischen Regionen, in denen die Fördermittel aus EU-Töpfen zu mehr Beschäftigungswachstum beigetragen haben, gaben weniger WählerInnen der EU-kritischen Kandidatin Marine Le Pen ihre Stimme und votierten vermehrt für Emmanuel Macron. Dieses Ergebnis legt den Schluss nahe, dass die Bevölkerung die Vorzüge einer Mitgliedschaft in der EU dann höher einschätzt, wenn sie diese direkt anhand der Entwicklung (der Beschäftigungssituation) in der eigenen Region wahrnehmen kann.

Eine stärkere und öffentlich wirksamere Darstellung der Aktivitäten der EU-Politik in den einzelnen Regionen kann die Sichtbarkeit der politischen Maßnahmen und somit die Unterstützung für die europäische Politik in der Bevölkerung positiv beeinflussen.

Diese Erkenntnis ist zugleich auch Auftrag für die europäische und die nationale Politik. Eine stärkere und öffentlich wirksamere Darstellung der Aktivitäten der EU-Politik in den einzelnen Regionen kann die Sichtbarkeit der politischen Maßnahmen und somit die Unterstützung für die europäische Politik in der Bevölkerung positiv beeinflussen. Zugleich gilt es allerdings auch die Wirksamkeit von europäischen Fördermaßnahmen zu verbessern. Bachtrögler, Fratesi und Perucca (2019) zeigen für sieben EU-Mitgliedsländer, dass die EU-Regionalförderungen zwar im nationalen Durchschnitt zu einem zusätzlichen Beschäftigungs-, Wertschöpfungs- und Produktivitätswachstum in den geförderten Unternehmen beitragen kann, es aber deutliche regionale Unterschiede innerhalb der Länder gibt. Dieses Ergebnis deutet auf eine Reformnotwendigkeit in diesem Politikbereich hin.

Zugleich gilt es allerdings auch die Wirksamkeit von europäischen Fördermaßnahmen zu verbessern.

In einem ersten Schritt muss hierzu wissenschaftlich untersucht werden, warum in gewissen Regionen die EU-Regionalförderung zu mehr Beschäftigung führt, während in anderen Regionen keine spürbaren Effekte nachzuweisen sind. Für eine solche Untersuchung müssen die notwendigen Daten in bestmöglicher Qualität für Forschungszwecke bereitgestellt werden. Die hieraus resultierende empirische Evidenz sollte dann von der Politik aufgegriffen werden und in der Reform der EU-Regionalpolitik ab 2021 seine Berücksichtigung finden. In diesem Zusammenhang erscheint es auch entscheidend, die institutionellen Unterschiede (Wahlsysteme, politischer Wettbewerb, Medienlandschaft, etc.) zwischen den EU-Mitgliedsländern mit einzubeziehen. In Mitgliedstaaten, die relativ stark von der EU-Regionalförderungspolitik profitieren, wie etwa Polen oder Ungarn, erhalten europaskeptische Parteien bei nationalen Wahlen oftmals sehr hohe Stimmenanteile, obwohl laut Eurobarometer-Umfragen die Zustimmung zur EU in der Bevölkerung ein beträchtliches Ausmaß annimmt. Die Ergebnisse aus der EU-Wahl Ende Mai 2019 könnten in einer Nachfolgestudie herangezogen werden, um die Rolle von institutionellen Rahmenbedingen für die Wahrnehmung von EU-Politikmaßnahmen zu untersuchen.