Wir müssen mal über Europa reden

Zur parlamentarischen Öffentlichkeitsarbeit in EU Angelegenheiten

Einleitung

Die Rolle nationaler Parlamente in EU Angelegenheiten hat sich in den letzten Jahren zu einem heißen Thema in der Diskussion über die demokratische Legitimation der EU entwickelt. Dabei wird häufig eine Stärkung parlamentarischer Mitentscheidungs- und Kontrollrechte als effektive Maßnahme gegen das Demokratiedefizit gefordert. Allerdings erschöpft sich das Potential nationaler Parlamente, zum „guten Funktionieren der EU beizutragen“ (Art. 12 TEU), nicht allein in der Kontrolle europäischer Politik – mindestens ebenso wichtig ist die parlamentarische Kommunikations- und Öffentlichkeitsarbeit. Transparenz und Öffentlichkeit sind Grundpfeiler jeder Demokratie, aber von besonderer Bedeutung für die EU, in der die Intransparenz europäischer Entscheidungsprozesse und entsprechend schwer zu verortende politische Verantwortlichkeiten schon lange als Grundprobleme der demokratischen Legitimation diskutiert werden. Hier haben nationale Parlamente als zentrale Arenen für die Kommunikation wichtiger EU Themen und ihrer nationalen Implikationen eine wichtige Aufgabe.

Transparenz und Öffentlichkeit sind Grundpfeiler jeder Demokratie, aber von besonderer Bedeutung für die EU, in der die Intransparenz europäischer Entscheidungsprozesse und entsprechend schwer zu verortende politische Verantwortlichkeiten schon lange als Grundprobleme der demokratischen Legitimation diskutiert werden.

Diese Legitimationsrolle nationaler Parlamente ist in den letzten Jahren angesichts der erhöhten Aufmerksamkeit für – aber auch des wachsenden Widerstands gegen – die EU in der Öffentlichkeit noch bedeutender geworden. Europas BürgerInnen sind sich, vor allem im Zuge der Eurokrise, zunehmend (und schmerzhaft) des Einflusses europäischer Entscheidungen auf ihr Leben bewusst geworden (Hurrelmann 2014). Durch die Kommunikation und Diskussion europäischer Angelegenheiten in der Öffentlichkeit können nationale Parlamente daher dazu beitragen, politische Prozesse transparenter zu machen. Damit bieten sie den BürgerInnen “Abhilfe gegen die sonst undurchsichtigen Verfahren, die überwältigende Komplexität und die schwierige Zuordnung politischer Verantwortlichkeit von Entscheidungen jenseits des Nationalstaats” (Rauh 2015: 118)[1]. Diese Art von Kommunikation sollte auch nicht als „Werbung für europäische Politik“ oder gar als „PR für die EU“ missverstanden werden. Kommunikation bedeutet vielmehr eine öffentliche politische Debatte über unterschiedliche politische Themen und Entscheidungen, die auf der europäischen Ebene gefällt werden, aber nichtsdestotrotz die BürgerInnen zuhause direkt betreffen. Im Folgenden wird deshalb die EU Öffentlichkeitsarbeit der Parlamente[2] in Österreich, Finnland, Frankreich, Deutschland und Großbritannien zwischen 2010 und 2013 verglichen, um der Frage nachzugehen, wie gut nationale Parlamente dieser Aufgabe gerecht werden.

Über Europa reden

Nationale Parlamente haben natürlich eine ganze Reihe an Möglichkeiten, ihre BürgerInnen über EU Angelegenheiten zu informieren, aber zu den wichtigsten gehören sicherlich Plenaraktivitäten sowie parlamentarische Internetseiten. Der Plenarsaal ist die sichtbarste parlamentarische Arena, und Debatten sowie mündliche Anfragen sind zentrale Instrumente der öffentlichen Regierungskontrolle und der Kommunikation politischer Positionen. Über das Internet können Parlamente umfassende Informationen für eine breite Öffentlichkeit bereit stellen – zumindest dann, wenn diese Informationen leicht zu finden sind und verständlich präsentiert werden. Im folgenden Abschnitt werden deshalb zunächst Debatten und mündliche Anfragen diskutiert. Dem folgt eine Analyse der Internetseiten im Hinblick auf die Bereitstellung von Informationen zu EU Angelegenheiten.

Öffentlichkeitsarbeit im Plenarsaal: Debatten und Mündliche Fragen

Wie Tabelle 1 zeigt, ist die Öffentlichkeitsarbeit der untersuchten Parlamente mit über 17.000 Stunden Plenardebatten und über 60.000 mündlichen Fragen zunächst durchaus beeindruckend.
Tabelle 1: Parlamentarische Kommunikationsaktivitäten 2010 – 2013

Anmerkung: Gesamtsummen für alle sieben Parlamente mit Durchschnittswerten in Klammern.
Bei EU Themen fällt die Bilanz allerdings etwas weniger beeindruckend aus. In nur etwa 7% der gesamten Zeit wurden EU Themen debattiert, und der Prozentsatz für mündliche Fragen liegt noch weit darunter. Allerdings verbergen sich hinter den aggregierten Zahlen auch große Unterschiede zwischen den einzelnen Parlamenten (siehe Schaubild 1).

Schaubild 1: Anzahl EU Debatten und Mündliche Fragen (2010 – 2013)

Hinzu kommt, dass Parlamente nicht nur unterschiedlich groß sind, was sich natürlich auf die Anzahl an Fragen auswirkt, sondern auch unterschiedliche parlamentarische Traditionen und Routinen haben. So sind mündliche Fragen ein in Großbritannien wesentlich häufiger verwendetes Instrument als im österreichischen Nationalrat. In gleicher Weise unterscheiden sich die Anzahl und Gesamtdauer von Plenardebatten in Arbeits- und Redeparlamenten ganz wesentlich. Während der Nationalrat insgesamt ca. 300 Stunden pro Jahr debattiert, beträgt die Debattenzeit im House of Commons über 1000 Stunden pro Jahr. Das in Schaubild 1 gezeichnete Bild verändert sich deshalb beträchtlich, wenn man den Anteil an EU-Kommunikationsaktivitäten betrachtet (Schaubild 2): Das österreichische, das finnische und das deutsche Parlament haben (gemeinsam mit der Assemblée Nationale) nicht nur den größten Anteil an Fragen zu EU Themen; hier spielt die EU auch bei Plenardebatten eine wichtige Rolle. Die anderen Parlamente hingegen liegen in beiden Kategorien weit abgeschlagen.

Schaubild 2: Anteil an EU Debatten und mündlichen Fragen (in Prozent)

Über welche EU Themen wird in den Plenarsälen am häufigsten debattiert? Schaubild 3 verdeutlicht die Verteilung der Debatten über die Politikbereiche der EU (nach Eurlex Klassifikation). Diesen haben wir zwei eigene Kategorien hinzugefügt: Debatten zu Regierungserklärungen, die eine Reihe unterschiedlicher EU Themen betreffen[4], und Debatten zu nationalen Verfahren in der EU Politik, vor allem zu parlamentarischen Beteiligungsrechten oder Referenden (Großbritannien).

Schaubild 3: Verteilung der Debatten über Politikbereiche der EU (in Prozent)

Insgesamt überwiegen institutionelle und finanzielle Angelegenheiten (darunter fallen auch EU Verträge, Erweiterung, EU Haushalt oder die Mehrjährige Finanzplanung), die Wirtschafts- und Währungspolitik, EU Außenbeziehungen (einschließlich internationaler Vereinbarungen und Entwicklungspolitik) sowie Themen nationaler EU Verfahren. In allen sieben Parlamenten werden außerdem EU Regierungserklärungen debattiert, wenn auch mit unterschiedlicher Regelmäßigkeit. Die Verteilung der Themen verdeutlicht die massive Bedeutung der Eurokrise für die EU Politik in den letzten vier Jahren, was angesichts der politischen Bedeutung der Krise und der Vielzahl an implementierten Maßnahmen und Reformen kaum überrascht (Schaubild 4).

Schaubild 4: Anteil an EU Debatten und mündlichen Fragen zur Eurokrise (in Prozent)
 

Informationen für die BürgerInnen: Parlamentarische Internetseiten

Die gute Nachricht ist, dass alle sieben Parlamente intensiv von der Möglichkeit Gebrauch machen, der Öffentlichkeit über das Internet Zugang zu parlamentarischen Dokumenten und Aktivitäten in EU Angelegenheiten zu bieten. Nach wie vor gibt es aber große Unterschiede bei der Öffentlichkeit von Europaausschusssitzungen und vor allem im Hinblick darauf, wie parlamentarische Informationen in EU Angelegenheiten präsentiert und aufbereitet werden.

Nach wie vor gibt es aber große Unterschiede bei der Öffentlichkeit von Europaausschusssitzungen und vor allem im Hinblick darauf, wie parlamentarische Informationen in EU Angelegenheiten präsentiert und aufbereitet werden.

Die meisten EU Ausschüsse stellen regelmäßig stenographische Protokolle, Webstreams oder Zusammenfassungen der Sitzungen ins Netz. Besonders hilfreich sind hier die ausführlichen Zusammenfassungen der Ausschusssitzungen im Nationalrat, die wesentliche Informationen besser und schneller vermitteln als lange Protokolle. Nur in Deutschland und Finnland sind EU Ausschusssitzungen eine recht intransparente Angelegenheit. Der EU Ausschuss des Bundestags tagt, wie alle anderen Ausschüsse, hinter verschlossenen Türen, kann aber seine Sitzungen öffentlich abhalten und tut dies auch immer häufiger. In diesem Fall werden dann auch Webstreams der Sitzungen im Netz zugänglich gemacht, Protokolle oder Zusammenfassungen sind allerdings nach wie vor nicht verfügbar. In Finnland hingegen bleibt die Öffentlichkeit von den Sitzungen komplett ausgeschlossen, und die Zusammenfassungen im Netz bieten nur sehr knappe Informationen über die Teilnehmer, die behandelten Themen oder Dokumente, sowie die endgültige parlamentarische Stellungnahme, nicht aber über die Diskussionen während der Sitzung oder die Positionen unterschiedlicher Parteien.
Alle Parlamente informieren auch – mehr oder weniger detailliert – auf ihrer Internetseite über parlamentarische Rechte und Verfahren in EU Angelegenheiten, aber nur die Assemblée Nationale, der Sejm und, deutlich abgespeckter, das Eduskunta, bündeln alle EU relevanten Informationen auf einer integrierten Seite. Der Sejm und die Assemblée Nationale bieten nicht nur Links zu praktisch allen parlamentarischen Dokumenten und Aktivitäten (wie Stellungnahmen, Berichte und Debatten), sondern auch Verweise zu anderen relevanten EU Internetseiten (wie EU Institutionen, aktuelle EU Präsidentschaft, COSAC[5] und IPEX[6], nationale Regierung oder Erste Kammer). Die Internetseite des Sejm bietet sogar ausführliche Hintergrundinformationen zu allen EU Politikbereichen, Links zu online Zeitungen, Forschungseinrichtungen und aktuellen wissenschaftlichen Artikeln zum Thema nationale Parlamente in der EU. In allen anderen Parlamenten hingegen werden EU Angelegenheiten wie andere Themen auch behandelt, d.h. Informationen zu europapolitischen Angelegenheiten sind über die verschiedenen Internetseiten verteilt und können über Suchmaschinen gefunden werden. Die Internetseite des Nationalrats ist dafür ein gutes Beispiel: die im Internet zur Verfügung gestellten Informationen sind sehr umfassend, lassen sich aber nicht immer einfach finden. So findet sich unter dem Hauptmenüpunkt  „Parlament aktiv“ überraschenderweise nur ein Link zu der (ansonsten exzellenten) Datenbank der EU Dokumente mit weiteren Links zu den einzelnen Gremiensitzungen, in denen die jeweiligen Dokumente behandelt wurden. Die Seite „Parlament und Europäische Union“, hingegen, findet sich unter dem Menüpunkt „Parlament erklärt“. Hier gibt es Informationen zur generellen Rolle und Einbindung des Nationalrats in EU Angelegenheiten. Auf die Seiten des Hauptausschusses oder des EU-Unterausschusses kann nur indirekt zugegriffen werden, und parlamentarische EU Aktivitäten (wie Debatten oder Anfragen) müssen, mit Ausnahme der „Europastunden“, über die allgemeine Suchmaschine gefunden werden.

Diskussion und Schlussfolgerungen

Alle untersuchten Parlamente bemühen sich, wenn auch mit unterschiedlicher Intensität, Öffentlichkeit für ihre EU Aktivitäten herzustellen, indem sie EU Ausschusssitzungen öffnen, Protokolle, Webstreams oder Zusammenfassungen der Sitzungen veröffentlichen und BürgerInnen den Zugang zu parlamentarischen und externen (EU und Regierungs-) Dokumenten ermöglichen. Das sind natürlich zunächst einmal gute Nachrichten. Allerdings ist fraglich, ob mit dem reinen Zugang zu Dokumenten – über Fachleute hinaus – auch wirklich eine breite Öffentlichkeit erreicht werden kann, vor allem dann, wenn diese Dokumente oder Hintergrundinformationen nicht aufbereitet oder auf einer gebündelten EU-Internetseite leicht zugänglich sind. So lobenswert diese Bemühungen sind, die Suche nach und das Durcharbeiten von eher technischen Dokumenten zur EU Politik sind ja keine sehr attraktiven Freizeitbeschäftigungen, mit denen BürgerInnen viel Zeit verbringen. Um ihren Internetauftritt effektiver zu gestalten, sollten Parlamente deshalb eine gebündelte Seite zu EU Angelegenheiten einrichten und Informationen für beide – Fach- und breite Öffentlichkeit –  zur Verfügung stellen. Dafür bieten die Internetseiten der Assemblée Nationale oder des Sejm eine gute Vorlage.

Allerdings ist fraglich, ob mit dem reinen Zugang zu Dokumenten – über Fachleute hinaus – auch wirklich eine breite Öffentlichkeit erreicht werden kann.

Bei der parlamentarischen Öffentlichkeitsarbeit im Plenum, d.h. bei EU Plenardebatten oder mündlichen Anfragen, unterscheiden sich die untersuchten Parlamente ganz wesentlich in ihren Bemühungen, Europa den BürgerInnen näher zu bringen. Mit etwa 12 bis 14% ist der Anteil an EU Themen an der gesamten Debattenzeit in Österreich, Finnland und Deutschland am größten, mit ca. 4 bis 5% in den anderen Parlamenten dagegen deutlich geringer. Der Anteil an mündlichen Anfragen  zu EU Themen liegt in allen Parlamenten weit darunter. Nationale Parlamente sollten sich also noch stärker bemühen, nicht nur über die Veröffentlichung von Dokumenten in der EU Politik Transparenz zu schaffen, sondern auch über politische Kommunikation (etwa über Plenardebatten) den BürgerInnen unterschiedliche (parteipolitische) Positionen zu vermitteln und ihnen so die Teilhabe an EU Politik zu ermöglichen.[7] Vor allem sollten nationale Parlamente dabei stärker politische „Alltagsthemen“ der EU berücksichtigen und sicherstellen, dass Informationen nicht nur für Spezialisten, sondern auch für die breite Öffentlichkeit aufbereitet werden. Dafür sind vor allem die ausführlichen Zusammenfassungen der Ausschusssitzungen im Nationalrat ein gutes Vorbild.

Wird EU Politik in nationalen Parlamenten nicht kontrovers diskutiert und damit zum Gegenstand des Parteienwettbewerbs gemacht, ist allerdings auch kaum mit Interesse der Medien oder der BürgerInnen zu rechnen.

Abgeordnete klagen häufig über die vermeintliche Apathie in der Bevölkerung gegenüber der EU Politik sowie das mangelnde Interesse der Medien an parlamentarischen EU Aktivitäten (e.g. Pollak und Slominski 2014 für Österreich). Wird EU Politik in nationalen Parlamenten nicht kontrovers diskutiert und damit zum Gegenstand des Parteienwettbewerbs gemacht, ist allerdings auch kaum mit Interesse der Medien oder der BürgerInnen zu rechnen. „Politik ist letztlich eine glorifizierte ‚Seifenoper’, mit wöchentlichen Folgen voller Konfrontation und Intrigen zwischen lebhaften (oder manchmal langweiligen!) Persönlichkeiten“ (Hix 2006: 10)[8], und für diese Oper ist das Plenum die wichtigste Bühne.