Warum bemüht Frankreich das Szenario der „Beistandsklausel“ und nicht das der „Solidaritätsklausel“?

Handlungsempfehlungen

1. Zwischen der militärischen Beistandsklausel und der Solidaritätsklausel der EU ist für den Fall massiver Terrorangriffe genauer zu differenzieren.
2. Ebenso ist präziser zu regeln, ab wann das Ausmaß terroristischer Aktivitäten zweifelsfrei einem „bewaffneten Angriff“ entspricht, der erst das Recht auf (kollektive) Selbstverteidigung auslöst.
3. Zuletzt sollte die EU für Konflikte von Mitgliedstaaten mit nicht-staatlichen Einheiten ein einheitliches Vorgehen festlegen.

Zusammenfassung

Mit der (erstmaligen) Anrufung der Beistandsklausel des Art. 42 Abs. 7 EUV durch Frankreich zur Bekämpfung der Terrormilizen des Islamischen Staates wurde eine Fülle neuartiger sowohl völkerrechtlicher als auch europarechtlicher Rechtsfragen aufgeworfen, von denen vor allem die der Abgrenzung der Beistandsklausel von der Solidaritätsklausel des Art. 222 Abs. 1 AEUV besondere Beachtung verdient. Da von dieser Unterscheidung eine Reihe weiterer Anwendungsprobleme abhängt, wurde im gegenständlichen Beitrag erstmals auf diese komplexen Fragestellungen vertieft eingegangen und deren völkerrechtliche, europarechtliche und neutralitätsrechtliche Voraussetzungen und Konsequenzen dargestellt. Die Ergebnisse der Untersuchung zeigen vor allem den unmittelbaren Handlungsbedarf der näheren Determinierung der Art und Intensität des Kampfes gegen den Terror, insbesondere im Recht der EU, auf.

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Terrorismusbekämpfung mit unerlaubten Mitteln?

Warum bemüht Frankreich das Szenario der „Beistandsklausel“ und nicht das der „Solidaritätsklausel“?

Nach den Terroranschlägen des Islamischen Staates (IS) in Paris am 13. November 2015, die mehr als 130 Todesopfer gefordert hatten, erklärte Staatspräsident François Hollande anlässlich einer Sitzung beider Kammern des Französischen Parlaments im Schloss Versailles: „Frankreich ist im Krieg“ und „wir müssen erbarmungslos sein“.[1] Gleichzeitig ordnete er den Ausnahmezustand an und erließ ein Demonstrationsverbot. Am 16. November 2015 rief, zum ersten Mal in der Geschichte der EU, ein Mitgliedstaat den Bündnisfall aus und aktivierte die militärische „Beistandsklausel“ im Rahmen der Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik (GSVP) der EU.[2] Der französische Verteidigungsminister Jean-Yves Le Drian erklärte diesbezüglich auf einem Treffen der Verteidigungsminister der EU-Mitgliedstaaten in Brüssel, dass Frankreich auf bilateraler Ebene und „im Rahmen ihrer Möglichkeiten“ Unterstützung der EU-Staaten im Kampf gegen die Terrormiliz IS wünsche, die ihm umgehend durch die Hohe Vertreterin der EU für Außen- und Sicherheitspolitik, Federica Mogherini, zugesichert und durch einstimmigen Beschluss des Rates und der im Rat vereinigten Mitgliedstaaten vom 20. November 2015[3] bestätigt wurde. Nicht zuletzt verabschiedete auch der Sicherheitsrat der VN am selben Tag eine einschlägige Resolution,[4] in der er sich ua auch auf die Vorkommnisse in Paris bezog.
Im Zuge der Kommentierung dieser Vorfälle kam es zu einer Reihe fehlerhafter bzw zumindest missverständlicher Verwendungen etablierter (Rechts)Begriffe, die das Verständnis dieser komplexen Situation eher erschweren, denn erhellen. Wenn von einem „Krieg gegen die Terrormilizen des IS“[5] oder davon gesprochen wird, dass die EU durch die Anrufung des Bündnisfalls nunmehr zu einem „Verteidigungsbündnis“ geworden ist,[6] wird zu undifferenziert argumentiert, um die gegenwärtige Bedrohungslage korrekt wiederzugeben und allgemein verständlich zu machen. Es soll daher nachstehend versucht werden, vor allem auf der begrifflich-konzeptiven Ebene, die einschlägigen völkerrechtlichen und europarechtlichen Rechtsgrundlagen darzustellen, um damit Missverständnisse soweit als möglich auszuräumen.
[zitat inhalt=”Im Zuge der Kommentierung dieser Vorfälle kam es zu einer Reihe fehlerhafter bzw zumindest missverständlicher Verwendungen etablierter (Rechts)Begriffe, die das Verständnis dieser komplexen Situation eher erschweren, denn erhellen.”]

Recht auf (kollektive) Selbstverteidigung gegen Terroranschläge?

Von Formen des Staatsterrorismus abgesehen, werden terroristische Handlungen in der Regel von (Gruppen von) Privatpersonen begangen, sodass schon aus diesem Grunde das Völkerrecht (samt seinem Neutralitätsrecht) a priori nicht zur Anwendung kommt, da sich dieses ja nur auf die Beziehungen zwischen Staaten erstreckt. Aus diesem Grunde ist es von vorrangiger Bedeutung, festzustellen, ob es sich bei der Terrororganisation IS bereits um einen Staat iSd Völkerrechts handelt, oder ob sich dieser lediglich als solcher bezeichnet, ohne allerdings die Staatskriterien zu erfüllen. Würde es sich beim IS tatsächlich schon um einen Staat handeln, dann könnte gegen ihn ohne Zweifel Krieg geführt werden, und zwar unter Einhaltung der Regeln des humanitären Kriegsrechts. Bei kriegerischen Kampfhandlungen verdrängen aber die Regeln des humanitären Kriegsrechts den Menschenrechtsschutz des Friedensvölkerrechts weitgehend, ebenso wie auch die Verhältnismäßigkeit beim Waffengebrauch und die (absolute) Vermeidung ziviler Kollateralschäden.
[zitat inhalt=”Vordergründig scheint Frankreich von der Einstufung des IS als Staat ausgegangen zu sein, als es die Beistandsklausel des Art. 42 Abs. 7 Abs. 1 EUV anrief.”]
Vordergründig scheint Frankreich von der Einstufung des IS als Staat ausgegangen zu sein, als es die Beistandsklausel des Art. 42 Abs. 7 Abs. 1 EUV anrief. Dieser Artikel ist analog zu Art. 51 der Satzung der Vereinten Nationen (SVN) als System „kollektiver Selbstverteidigung“ ausgestaltet, kann aber nur im Falle eines „bewaffneten Angriffs auf das Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaates“ durch einen Drittstaat aktiviert werden. Frankreich stützt sich bei seiner Anrufung offensichtlich implizit auf die Reaktion der NATO-Mitgliedstaaten, die den terroristischen Anschlag „9/11“ vom 11. September 2001 in New York durch Aktivisten der Al-Quaida als „bewaffneten Angriff“ auf die USA bewertet[7] und damit den sogenannten „Bündnisfall“ des Art. 5 NATO-Vertrag bestätigt haben, der danach auch erstmals aktiviert wurde. Frankreich rief in der gegenständlichen Krise aber nicht den ihm nach dem Präjudiz von „9/11“ ebenfalls zur Verfügung gestandenen NATO-Bündnisfall[8] aus, sondern berief sich explizit auf die EU-Beistandsklausel.
Die Tatbestandsvoraussetzungen der EU-Beistandsklausel sind großteils ident mit jenen des NATO-Bündnisfalls, da auch hier die Voraussetzungen des völkerrechtlichen Selbstverteidigungsrechts vorliegen müssen, wie dies auch im darin zitierten Art. 51 UN-Charta vorgesehen ist. Ob die Anschläge von Paris aber tatsächlich eine völkerrechtlich gültige Selbstverteidigungssituation gegen einen „bewaffneten Angriff“ – klassischerweise durch einen dritten Staat – ausgelöst haben, ist mehr als fraglich.[9] Nach herrschender Meinung handelt es sich beim IS nämlich noch um keinen „Staat“ im völkerrechtlichen Sinn. Ganz abgesehen von seiner fehlenden Anerkennung durch die Staatengemeinschaft – die im gegenständlichen Fall bestrittener Staatselemente ausnahmsweise konstitutiv wäre – und der mangelnden internationalen Verkehrsfähigkeit, verfügt der IS weder über ein gesichertes Staatsgebiet, noch über ein dauerhaft verbundenes Staatsvolk. Damit handelt es sich bei der gegenständlichen Auseinandersetzung aber um einen asymmetrischen, nicht-internationalen Konflikt,[10] der an sich nicht nach den Regeln des völkerrechtlichen Kriegsrechts auszutragen ist.
Bei solchen „hybriden“ Konflikten ist nach wie vor die herkömmliche Dichotomie der Verteidigung gegen Angriffe von außen (Krieg), den die nationalen Streitkräfte mit Waffengewalt abwehren können, und des Schutzes der verfassungsmäßigen Ordnung im Inneren durch Kräfte der (leicht bewaffneten) Polizei zu beachten. Selbst wenn das Militär zur Abwehr innerstaatlicher Gewalt einschreiten sollte, gelten die Regeln des Polizei(befugnis)Rechts und nicht die des Kriegsrechts. Sollten künftig Soldaten des Bundesheeres, wie dies auch nach der Österreichischen Sicherheitsdoktrin (2013)[11] vorgesehen ist, kritische Infrastrukturen gegen Anschläge schützen, ist das daher ein sicherheitspolitischer Assistenz- und keinesfalls ein kriegerischer Einsatz.[12] Diese Unterscheidung spiegelt sich auch in der Errichtung von zwei getrennten Unterausschüssen des Nationalrates gem. Art. 52a Abs. 1 B-VG[13] wider: der sog Innenausschuss überprüft die staats- und sicherheitspolizeilichen Maßnahmen, wohingegen der sog Landesverteidigungsausschuss die Maßnahmen zur Sicherung der militärischen Landesverteidigung überprüft.[14]

Terrorismusbekämpfung im Recht der EU

Selbst wenn man aber der Ansicht sein sollte, dass es sich beim IS bereits um einen Staat handelt, gegen den man mit kriegerischen Mitteln vorgehen könne, sodass die Anrufung der EU-Beistandsklausel durch Frankreich gerechtfertigt sei, bleibt noch immer die grundlegende Problematik bestehen, dass nämlich die Gründungsverträge der EU – neben dem System „kollektiver Selbstverteidigung“ gegenüber militärischen Aggressionen bzw Interventionen durch dritte Staaten auf der Basis der Beistandsklausel – durchaus das davon abgegrenzte Phänomen terroristischer Anschläge[15] kennen und dementsprechend auch eigenständig regeln, und zwar sowohl primär- als auch sekundärrechtlich. Damit stellt sich aber sofort die Frage, ob diese Bestimmungen in Fällen von Terroranschlägen nicht als leges speciales der Anrufung der Beistandsklausel vorgehen.
[zitat inhalt=”Selbst wenn man aber der Ansicht sein sollte, dass es sich beim IS bereits um einen Staat handelt, bleibt noch immer die grundlegende Problematik bestehen, dass die Gründungsverträge der EU durchaus das davon abgegrenzte Phänomen terroristischer Anschläge kennen und dementsprechend auch eigenständig regeln.”]
Die Bekämpfung terroristischer Aktivitäten ist in den Gründungsverträgen der EU schwerpunktmäßig an drei Stellen geregelt. Zum einen sieht Art. 43 Abs. 1 EUV die Durchführung eigener „Petersberg-Missionen“ zur Bekämpfung von terroristischen Aktivitäten vor, zum anderen ermöglicht die Solidaritätsklausel des Art. 222 Abs. 1 und 2 AEUV die gemeinsame Abwehr terroristischer Bedrohungen durch die EU.
Dazu kommt noch die Bestimmung des Art. 75 Abs. 1 AEUV, aufgrund derer zur Verhütung und Bekämpfung des Terrorismus eigene Verordnungen in Bezug auf Kapitalbewegungen und Zahlungen erlassen werden können, wozu das Einfrieren von Geldern, finanziellen Vermögenswerten oder wirtschaftlichen Erträgen gehören kann, deren Eigentümer oder Besitzer natürliche oder juristische Personen, Gruppierungen oder nichtstaatliche Einheiten sind.
Der Vollständigkeit halber müssen in diesem Zusammenhang auch noch die „restriktiven Maßnahmen“ gegen natürliche oder juristische Personen, sowie Gruppierungen oder nicht-staatliche Einheiten gem. Art. 215 Abs. 2 AEUV erwähnt werden, die auch gegen Terroristen und deren Gruppierungen erlassen werden können.[16]
Des Weiteren bestehen eine Reihe einschlägiger sekundärrechtlicher Bestimmungen, vor allem technisch-operativer Natur, wie zB über die Anwendung der Solidaritätsklausel[17], die Erklärung der Mitglieder des Europäischen Rates vom 12. Februar 2015 zur Terrorismusbekämpfung[18] sowie die Passagen zur Terrorismusbekämpfung in der „Europäischen Sicherheitsagenda“.[19] Auch wurde schon früher die Position eines eigenen „EU-Koordinators für die Terrorismusbekämpfung“, die gegenwärtig von Gilles de Kerchove[20] eingenommen wird, eingeführt und zum 1. Januar 2016 wird bei EUROPOL das „Europäische Zentrum für Terrorismusbekämpfung“ (ECTC) seine Arbeit aufnehmen.
Der Unterschied zwischen den vorerwähnten beiden ersten Szenarien der Beistandsklausel und der Solidaritätsklausel liegt darin, dass „Petersberg-Missionen“ nur außerhalb der EU, das heißt in Drittstaaten, durchgeführt werden können[21], wohingegen die Solidaritätsklausel dann zum Einsatz kommt, wenn sich ein Terroranschlag in einem Mitgliedstaat selbst ereignet hat, wie zB gegenwärtig in Frankreich. Ein weiterer wichtiger Unterschied zwischen beiden Bestimmungen liegt darin, dass die „Petersberg-Missionen“ Bestandteil der GSVP[22] sind, während die Solidaritätsklausel in den Bereich des „Auswärtigen Handelns der EU“[23] fällt und damit an sich keine sicherheits- und verteidigungspolitischen Elemente aufweist.
Die Solidaritätsklausel des Art. 222 AEUV lautet dementsprechend:
1) „Die Union und ihre Mitgliedstaaten handeln gemeinsam im Geiste der Solidarität, wenn ein Mitgliedstaat von einem Terroranschlag (…) betroffen ist. Die Union mobilisiert alle ihr zur Verfügung stehenden Mittel, einschließlich der ihr von den Mitgliedstaaten bereitgestellten militärischen Mittel, um

1. terroristische Bedrohungen im Hoheitsgebiet von Mitgliedstaaten abzuwenden;
2. die demokratischen Institutionen und die Zivilbevölkerung vor etwaigen Terroranschlägen zu schützen;
3. im Falle eines Terroranschlags einen Mitgliedstaat auf Ersuchen seiner politischen Organe innerhalb seines Hoheitsgebiets zu unterstützen (…).

2) Ist ein Mitgliedstaat von einem Terroranschlag (…) betroffen, so leisten die anderen Mitgliedstaaten ihm auf Ersuchen seiner politischen Organe Unterstützung. Zu diesem Zweck sprechen die Mitgliedstaaten sich im Rat ab“.
Gem. Absatz 1 ist daher die Union (samt ihren Mitgliedstaaten) der hauptsächliche Akteur, während gem. Absatz 2 die Mitgliedstaaten selbst die solidarischen Unterstützungshandlungen untereinander leisten.
Mit dieser ihrer Ausgestaltung entspricht die Solidaritätsklausel exakt den Vorgaben für ein effizientes Vorgehen Frankreichs gegen die Attentäter des IS, sodass es bemerkenswert ist, dass sich Frankreich bei der von ihm erbetenen solidarischen Kollektivaktion gegen den IS nicht auf diese adäquate und rechtssystematisch korrekte Rechtsgrundlage berufen, sondern vielmehr die militärische Beistandsklausel des Art. 42 Absatz 7 EUV bemüht hat.[24]

Neutralitätsrechtliche Konsequenzen

An sich wird, wie vorstehend bereits erwähnt, die Neutralität nur in einem zwischenstaatlichen Krieg aktiviert, sodass terroristische Akte, die ja grundsätzlich von Privatpersonen begangen werden, die Neutralität (Österreichs) an sich nicht auslösen. Da sich Frankreich allerdings auf die Beistandsklausel des Art. 42 Abs. 7 EUV berufen hat, kann sich ein Neutraler, und damit auch Österreich, auf die in ihr selbst verankerte sog. „irische Klausel“[25] berufen, die eine veritable Neutralitätsschutzklausel darstellt. Das setzt allerdings die Qualifikation der Terrorakte als „bewaffneten Angriff“ voraus, was umstritten ist. Im Gegensatz dazu kennt die Solidaritätsklausel des Art. 222 Abs. 1 AEUV keine solche Ausnahme, allerdings weist eine zu ihrer Interpretation dienende (unverbindliche) Erklärung[26] darauf hin, dass es den Mitgliedstaaten freisteht, die am besten geeigneten Mittel zur Erfüllung ihrer Verpflichtung zur Solidarität gegenüber einem anderen Mitgliedstaat zu wählen. Ganz allgemein bestehen gemäß der seitens Österreichs regierungsamtlich vertretenen „Solidaritätstheorie“[27] aber auch hierbei keine neutralitätsrechtlichen Probleme. Im Gegensatz dazu, berief sich Finnland kürzlich auf seinen neutralen Status und verneinte die Leistung „direkter militärischer Hilfe“.[28]

Schlussbetrachtungen

Der Terrorismus scheint zu einem Massenphänomen zu werden. Weltweit stieg die Zahl der Terroropfer 2014 sprunghaft an. Nach Angaben des in London ansässigen Instituts für Wirtschaft und Frieden kamen im vergangenen Jahr über 32.650 Personen (!) durch Terroranschläge ums Leben, was einer Steigerung gegenüber dem Vorjahr um 80% entspricht. Das ist der stärkste Anstieg an Terroropfern, der jemals gemessen wurde. [29]
Hauptverantwortlich dafür sind die beiden Terrororganisationen Boko Haram und der IS. Von den Anschlägen auf „Charlie Hebdo“ mit 12 Toten und jenen in Paris mit über 130 Opfern abgesehen, kamen heuer in Europa weitere 144 Personen bei Terroranschlägen ums Leben. Die wirtschaftlichen Kosten des Terrors beliefen sich alleine im Jahr 2014 auf über 53 Mrd. US-$.
[zitat inhalt=”Frankreich hat in diesem Zusammenhang ganz bewusst aus außen- und sicherheitspolitischen Gründen auf die (militärisch) stärkere Solidarverpflichtung in der EU iSd Beistandsklausel abgestellt.”]
Frankreich hat in diesem Zusammenhang ganz bewusst aus außen- und sicherheitspolitischen Gründen auf die (militärisch) stärkere Solidarverpflichtung in der EU iSd Beistandsklausel abgestellt. Mit ein Grund dafür ist wohl der Umstand, dass die Solidaritätsklausel gerade keine militärische Zusammenarbeit im Ausland ermöglichen würde und auch gemäß ihrer systematischen Stellung im Bereich des „Auswärtigen Handelns der EU“ nicht auf nach außen gerichtete Verteidigungsmaßnahmen im Rahmen der GSVP anwendbar wäre. Es ist in diesem Zusammenhang aber mehr als fraglich, ob zB die Ersetzung eines Teils der 8.000 französischen Soldaten, die gegenwärtig in internationalen Einsätzen tätig sind, durch Angehörige mitgliedstaatlicher Heere noch unter den Begriff „kollektive Selbstverteidigung“ fallen. Im Übrigen lässt die Beistandsklausel Frankreich wesentlich mehr Gestaltungsmöglichkeiten, während die Solidaritätsklausel der Hohen Vertreterin eine zentrale Rolle bei der Koordinierung und Gestaltung der einzelnen Maßnahmen zugewiesen hätte. Der Rückgriff auf die Beistandsklausel zeigt aber ganz grundlegend, dass die vorstehend erwähnte strikte Trennung zwischen innerer und äußerer Sicherheit, die die Verträge durch diese beiden Klauseln nicht ohne Grund vornehmen, durch die Anschläge von Paris relativiert wird.[30] Wenngleich die Vorgangsweise Frankreichs auch politisch nachvollziehbar ist, sollte sie aber auf jeden Fall rechtsdogmatisch hinterfragt werden, damit daraus keine Fehlschlüsse abgeleitet werden können.

Vor allem aber sollte diese eher „unorthodoxe“ Wahl der Rechtsgrundlage der europäischen Öffentlichkeit entsprechend erklärt werden, damit es auch in den Medien nicht zur Verwechslung beider Klauseln kommt[31], die sowohl inhaltlich als auch rechtssystematisch genau auseinandergehalten werden sollten.