Handlungsempfehlungen

1. Um Obdachlosigkeit, Verarmung und Straffälligkeit zu vermeiden, sollte der Zugang zu sozialer Basisversorgung wie Unterkunft, medizinischer Versorgung und Bildung für nicht-abschiebbare MigrantInnen flächendeckend gewährleistet sein.
2. Duldungskarten und Regularisierung des Aufenthalts sind Instrumente, um der wachsenden Illegalisierung von immer mehr Menschen entgegen zu wirken.
3. EU-weit einheitliche aufenthalts- und sozialrechtliche Regelungen könnten ein politisches Problembewusstsein der faktischen Nicht-Abschiebbarkeit schaffen und soziale Grundleistungen solidarisch finanzieren.

Zusammenfassung

Die Abschiebung von irregulären MigrantInnen und abgewiesenen AsylwerberInnen hat in vielen europäischen Ländern eine hohe politisch-kommunikative Priorität bekommen. Ihr Anliegen und Ziel ist es, Souveränität zu signalisieren und die Herrschaft über nationale Grenzen zu behalten bzw. wieder zu gewinnen. Tatsächlich aber steht dem politischen Instrument Abschiebung in vielen Fällen eine faktische Nicht-Abschiebbarkeit von sog. Ausreisepflichtigen gegenüber. Es ist ein Set rechtlicher, humanitärer und praktischer Gründe, die Außerlandesbringungen oft undurchführbar machen. In der wissenschaftlichen Literatur wird dieses Phänomen der Nicht-Abschiebbarkeit als deportation gap bezeichnet.

Die EU-Kommission schätzt, dass im Jahre 2018 mehr als 1 Million nicht-abschiebbarer MigrantInnen im EU-Territorium leben – prekär hinsichtlich Status und sozialer Mindestversorgung.

In Österreich können nicht-abschiebbare Menschen dann Grundversorgung der Bundesländer erhalten, wenn drei Bedingungen erfüllt sind: Hilfsbedürftigkeit, Schutzbedürftigkeit und aktive Mitwirkung bei der eigenen Abschiebung. Die sozialstaatlichen Leistungen umfassen Unterbringung (meist in einem organisierten Quartier), medizinische Versorgung, sowie Zugang zu Bildung für Kinder und Jugendliche bis 16 Jahren. Diese im europäischen Vergleich eher umfassenden Leistungen wurden mit dem Fremdenrechtsänderungsgesetz (FRÄG) 2017 eingeschränkt: Neben eigenen Rückkehrzentren gelten gekürzte Leistungen als Mittel, die Rückführbarkeit zu erhöhen. Eine Regularisierung des Aufenthaltsstatus ist hingegen nicht diskutiert oder vorgesehen.

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Nicht-Abschiebbarkeit:

Soziale Rechte im Deportation Gap

Im Gebiet der EU wurden im Jahre 2015 insgesamt 1 322 825 und 2016 immerhin noch 1 258 865 Asylanträge gestellt. Die politischen Antworten auf die damit einhergehenden Krisenphänomene richten sich einerseits auf die sog. entry-Kontrolle, d.h. die Einreise wird erschwert bzw. verunmöglicht. Andererseits richten sie sich auf die post entry-Kontrolle, d.h. Rechte von Personen mit Fluchtstatus werden eingeschränkt und Abschiebungen forciert. In den vergangenen Monaten sind die freiwilligen Rückführungen und die polizeilichen Außerlandesbringungen angestiegen. Abschiebungen werden aber als Mittel kommuniziert, die Migrationsfrage zu regeln und die damit zusammenhängende nationalstaatliche Souveränität wiederherzustellen.

Mit den gestiegenen Abschiebezahlen und noch weniger mit der intensivierten Abschieberhetorik alleine verschwinden jedoch noch nicht die Ursachen, weshalb Personen mit negativem Asylbescheid im Land bleiben müssen. Nicht-abschiebbare Personen bleiben hier, allerdings leben sie in mehrfacher Hinsicht in einem Schwebezustand: Sie können weder abgeschoben werden noch verfügen sie über einen Rechtsstatus, sie leben sozial prekär und marginalisiert.

Im Forschungsprojekt „Inside the Deportation Gap“ beschäftigen wir uns mit der politischen Gestaltung des Zugangs zu sozialen Leistungen von nicht-abschiebbaren Drittstaatsangehörigen. Wir vergleichen die Regelungen und Praxen in den Bereichen Gesundheitsversorgung, Bildung und Unterkunft in Österreich, den Niederlanden und Schweden. Im Folgenden stellen wir Ergebnisse und Handlungsempfehlungen mit einem Fokus auf Österreich vor.

Gründe für Nicht-Abschiebbarkeit

Die Idee der Souveränität besagt, dass Staaten darüber entscheiden, wer unter welchen Bedingungen einen Aufenthaltsstatus erhält. Diese Idee beinhaltet weiters, dass jene ohne Aufenthaltsstatus außer Landes gebracht, also abgeschoben werden können bzw. sollen. Liberale Staaten sind jedoch in ihren Entscheidungen nicht nur souverän, sondern durch internationale Bestimmungen oder fehlende bilaterale Abkommen auch eingeschränkt. Folglich können Abschiebungen oft aus (menschen-)rechtlichen oder praktischen Gründen nicht durchgeführt werden.

Liberale Staaten sind jedoch in ihren Entscheidungen nicht nur souverän, sondern durch internationale Bestimmungen oder fehlende bilaterale Abkommen auch eingeschränkt.

Menschenrechtliche Barrieren gegen Abschiebungen sind die internationale Verpflichtung zum Schutz des Familien- und Privatlebens sowie das Non-Refoulement-Prinzip, wonach Personen dann nicht abgeschoben werden dürfen, wenn im Zielland das Risiko einer schweren Menschenrechtsverletzung besteht; weiters wenn der physische Zustand der Person (aufgrund einer Krankheit) die Abschiebung nicht erlaubt oder entsprechende Behandlungsmöglichkeiten im Herkunftsland fehlen.

Faktische Gründe liegen vor, wenn zwischen Aufnahme- und Herkunftsland kein Rückübernahmeabkommen existiert oder wenn ausländische Botschaften mit Aufnahmeländern nicht kooperieren, also keine Heimreisezertifikate ausstellen oder die Identität nicht bezeugen können oder wollen. Auf der Seite der Betroffenen kann es dann Gründe für Nicht-Abschiebbarkeit geben, wenn sie keine Dokumente haben und sich weigern, mit den Behörden bei der Feststellung der Identität zu kooperieren (Lutz 2018, Schoukens & Buttiens 2017).

Wie groß ist die Gruppe?

Matthew Gibney (2008) bezeichnet die Divergenz zwischen der Anzahl der Personen, die behördlich ausreisen müsste, und der Anzahl, die de facto ausreist, als deportation gap. Die Kluft kann zahlenmäßig nur geschätzt werden. EUROSTAT berechnete, dass die sog. effective returns (= Anteil tatsächlicher Rückführungen bezogen auf ausgestellte Ausreisebeschiede) im Jahre 2015 EU-weit bei unter 40% lagen (196 190 Ausreisen in Drittländer bei insgesamt 533 395 Ausreisebescheiden; EU Kommission 2017) [1]. Angesichts von etwa 2,6 Mio. Asylanträgen in den Jahren 2015 und 2016 wird geschätzt, dass sich 2018 mehr als 1 Million abgelehnter AsylwerberInnen mit Ausreiseauffordererung in europäischen Ländern aufhalten werden (ibid.).

In Österreich kommen jedes Jahr etwa 3 900 Personen (Durchschnittswert der letzten zehn Jahre) in die Lage der Nicht-Abschiebbarkeit [2]. Tabelle  1 gibt Aufschluss über die Entwicklung und unterstreicht, dass die Zahl der nicht-abschiebbaren Personen deutlich ansteigen wird.

Tabelle 1: Deportation gap in Österreich (Asylanträge, Drittstaatsangehörige mit Ausweisebescheid, abgelehnte Asylanträge und tatsächlich erfolgte Außerlandesbringung)

Quelle: Zusammenstellung auf der Grundlage von EUROSTAT Daten.[3]

Selektiv und konditional: Der Zugang zu sozialen Rechten

Der rechtliche und faktische Zugang von vorübergehend nicht-abschiebbaren Menschen zu sozialen Leistungen ist erstens selektiv und fragmentiert, d.h. sie haben Zugang zu deutlich weniger Leistungen als andere Gruppen. Er ist zweitens konditional, d.h. Leistungen werden ausschließlich nach Erfüllung bestimmter Kriterien gewährt.

Der rechtliche und faktische Zugang von vorübergehend nicht-abschiebbaren Menschen zu sozialen Leistungen ist erstens selektiv und fragmentiert… (und)… zweitens konditional.

Die Rückführungsrichtlinie (2008/115/EG) regelt auf europäischer Ebene soziale Mindeststandards für nicht-abschiebbare Personen. Artikel 14, Abs. 1 definiert einige Prinzipien, die die Mitgliedstaaten bei der Umsetzung zu berücksichtigen haben.  Darunter fällt die Wahrung der Familieneinheit, die Gewährung medizinischer Notfallversorgung und unbedingt erforderlicher Krankheitsbehandlung, der Zugang zu Bildung für Minderjährige, die Berücksichtigung spezifischer Bedürfnisse schutzbedürftiger Personen und die Ausstellung eines Dokuments, das die Nicht-Abschiebbarkeit bestätigt.

Wie die Ergebnisse des „Inside the Deportation Gap“-Forschungsprojekts zeigen, liegen in den Bereichen medizinische Versorgung und Bildung tendenziell ähnliche Leistungsstandards vor. In Schweden wird irregulären MigrantInnen der Zugang zu notwendiger Gesundheitsversorgung unter denselben Bedingungen wie AsylwerberInnen gewährt. Der Bereich der Unterbringung ist in Schweden und Österreich eher inklusiv, in den Niederlanden exkludierend geregelt.[4]

In Österreich regelt die Grundversorgungsvereinbarung 2004 (GVV), die die EU-Aufnahmerichtlinie (2003/9/EG) in nationales Recht überführte, die Versorgung von „hilfs- und schutzbedürftigen Fremden“. Die GVV hatte zum Ziel, österreichweit die Standards der Basisversorgung für AsylwerberInnen und nicht-abschiebbare Personen einheitlich zu gestalten und eine Kostenaufteilung zwischen Bund und Ländern (60% Bund, 40% Länder) festzulegen. Der Umfang der Grundversorgungsleistungen, die nicht-abschiebbare Personen gegebenenfalls beziehen können, entspricht dem Leistungsumfang aller anderen genannten Zielgruppen („hilfs- und schutzbedürfte Fremde“). Das Recht auf Schulbesuch leitet sich nicht aus der GVV, sondern aus der allgemeinen Schulpflicht ab.

Der Zugang zur sozialen Basisversorgung hängt von der Erfüllung folgender Bedingungen ab:

1) Schutzbedürftigkeit: Schutzbedürftig sind laut GVV AsylwerberInnen, Asylberechtigte, Vertriebene und „Fremde ohne Aufenthaltsrecht, die aus rechtlichen oder tatsächlichen Gründen nicht abschiebbar sind“ (Art. 15a B-VG, Art. 2, Abs.1).

2) Hilfsbedürftigkeit: Hilfsbedürftig ist, „wer den Lebensbedarf für sich und die mit ihm im gemeinsamen Haushalt lebenden unterhaltsberechtigten Angehörigen nicht oder nicht ausreichend aus eigenen Kräften und Mitteln beschaffen kann und ihn auch nicht oder nicht ausreichend von anderen Personen oder Einrichtungen erhält“ (Art. 15a B-VG, Art. 2, Abs.1).

3) Mitwirkungspflicht: In Österreich ist die Mitwirkungspflicht bei der eigenen Rückführung die Voraussetzung dafür, dass jemand zeitlich beschränkt als nicht-abschiebbar klassifiziert wird, einen Duldungsstatus erhält und Zugang zu sozialen Leistungen bekommt. Das Instrument der Mitwirkungspflicht soll sicherstellen, dass Nicht-Abschiebbarkeit nicht durch individuelles Verhaltens eintritt (Rosenberger & Koppes 2018).

Die Bundesländer haben die GVV unterschiedlich umgesetzt, manche restriktiver und andere inklusiver. Diese föderale Praxis des unterschiedlichen Leistungsumfanges führte in der Vergangenheit dazu, dass Betroffene verstärkt nach Wien ziehen, wo die Situation vergleichsweise unterstützend gestaltet ist. ExpertInnen erklären den offeneren Zugang zu sozialen Basisleistungen mit dem politischen Anliegen, Obdachlosigkeit und Straffälligkeit zu vermeiden (Ataç i.E.)[5].

Duldung und Regularisierung

Nach der Ablehnung des Asylantrags haben nicht-abschiebbare Personen keinen rechtmäßigen Aufenthalt in einem EU-Land. Die Rückführungsrichtlinie sieht keine Verpflichtung vor, den betreffenden Personen einen Aufenthaltstitel auszustellen. Sie verweist jedoch darauf, dass die Person entweder rückgeführt werden oder eine Aufenthaltserlaubnis erhalten soll, da ein weder-noch nicht gewollte Grauzonen verursacht (Europäische Commission 2015: 51).

Wenn die oben skizzierten rechtlichen oder faktischen Gründe der Nicht-Abschiebbarkeit vorliegen, dann stehen Staaten vor der Tatsache, einen irregulären Aufenthalt von Drittstaatsangehörigen zu tolerieren. Dabei kommen sehr unterschiedliche Formen, Bestimmungen und Praxen zum Einsatz. Heegaard Bausager et al. (2013) identifizieren auf der Basis einer empirischen Erhebung in 31 europäischen Ländern drei Status-Typen:

1. Formelle Aussetzung, auch “Duldung” genannt, die ein Bleiben bis zur tatsächlichen Rückführung ermöglicht. Mit diesem Status gehen soziale Rechte, die über jenen von irregulären MigrantInnen liegen, einher;
2. Formelle oder de facto Aussetzung der Rückführung ohne zusätzliche soziale Rechte;
3. Keine formelle Anerkennung oder formelle Aussetzung der Rückführung. Hier ist die nicht-abschiebbare Gruppe den irregulären MigrantInnen gleichgesetzt.

In Österreich ist die Duldungskarte das einzige Instrument, das den temporären Aufenthalt offiziell bestätigt, aber auf keinen Aufenthaltstitel hinausläuft.

In Österreich ist die Duldungskarte das einzige Instrument, das den temporären Aufenthalt offiziell bestätigt, aber auf keinen Aufenthaltstitel hinausläuft. Im Jahre 2005 eingeführt (FPG 2005, §46a), wird die Duldungskarte für die Gültigkeitsdauer eines Jahres ausgestellt und kann entzogen werden, sobald die Voraussetzungen der Nicht-Abschiebbarkeit entfallen. Die Duldungskarte ist Identitätsnachweis, der in vielen Fällen den Zugang zu sozialen Leistungen erleichtert und jedenfalls vor einer Geldstrafe wegen unrechtmäßigen Aufenthalts im Bundesgebiet und einer etwaigen Festnahme schützt (Hinterberger & Klammer 2015). Die Anzahl der ausgestellten Duldungskarten ist in Österreich aber sehr bescheiden wie eine Beantwortung durch das BMI einer parlamentarischen Anfrage zeigt.[6] Die geringe Zahl der ausgestellten Karten unterstreicht, dass Duldung hierzulande keine politische Antwort auf Nicht-Abschiebbarkeit darstellt. Im Gegensatz dazu ist in Deutschland der Status der Duldung viel weiterverbreitet (mit 31.12.2017 lebten dort 166 740 Personen mit Duldungsstatus[7]). Wenn damit auch kein Aufenthaltsstatus, der längerfristige Perspektiven eröffnen würde, einhergeht, so erlaubt die Duldung sozialen Leistungsbezug und nach drei Monaten eine Arbeitserlaubnis.

Das Thema der Regularisierung von nicht-abschiebbaren Personen wird in EU-Ländern unterschiedlich gehandhabt – in jüngster Zeit zurückhaltender, obwohl die Gruppe wächst.

Während Duldung ein wünschenswertes Instrument zur höheren Rechtssicherheit bedeutet, bleibt sie dennoch nur ein Zwischenschritt zu einer nachhaltigen Regularisierung des Aufenthaltsstatus. Das Thema der Regularisierung von nicht-abschiebbaren Personen wird in EU-Ländern unterschiedlich gehandhabt – in jüngster Zeit zurückhaltender, obwohl die Gruppe wächst. Regierungen nehmen von Regularisierung zunehmend Abstand und argumentieren vielmehr, keine sozialpolitischen „Magnet-Effekte“ auslösen zu wollen. Nur in wenigen Ländern existiert ein Pfad zum legalen Aufenthalt für abgelehnte AsylwerberInnen, und in wenigen anderen gibt es Bestimmungen, die eine Regularisierung unter bestimmten Umständen vorsehen (Lutz 2018).

In Österreich kann nach einjährigem Besitz der Duldungskarte und Erfüllung weiterer Voraussetzungen um „besonderen Schutz“ angesucht und damit ein anerkannter Aufenthaltstitel erworben werden (Hinterberger & Klammer 2015). Dies ist jedoch ein Ausnahmeprogramm. Eine Art von Regularisierung ist auch das humanitäre Bleiberecht, das bei Härtefällen einen Sonderstatus für besonders gut integrierte Personen vorsieht. Diese wenigen und wenig praktizierten Pfade der Regularisierung zeigen, dass das Problem der Nicht-Abschiebbarkeit nicht als Problem, das einer Lösung harrt, behandelt, sondern eher ignoriert wird.

Politische Antworten nach 2015

Abschiebungen gelten als Lösung der durch Flucht und Asyl in Aufnahmeländern auftretenden Probleme. Abgelehnte AsylwerberInnen werden verstärkt ins Licht der Öffentlichkeit gerückt, ihr Bleiben thematisiert und negativ politisiert.

Das Fremdenrechtspaket 2017 verfolgt das Ziel, eine rasche Außerlandesbringung von abgelehnten AsylwerberInnen und Ausreisepflichtigen zu gewährleisten. Die Instrumente dafür sind mehr Kontrolle und mehr Strafen. So sieht das Fremdenrechtspaket 2017 eine Gebietsbeschränkung von AsylwerberInnen und abgewiesenen AsylwerberInnen vor – sofern sie Grundversorgung beziehen -, höhere Strafen für nicht ausreisewillige Fremde, eine Ausweitung der Schubhaftdauer bis zu 18 Monate, Beugehaft für Geflüchtete, die bei der Beschaffung von Heimreisedokumenten nicht kooperieren und die Errichtung spezifischer Ausreisezentren mit eingeschränkter Bewegungsfreiheit.

Dies sind allerdings Maßnahmen, die nicht oder nur beschränkt das Phänomen der Nicht-Abschiebbarkeit und deren individuellen und gesellschaftlichen Konsequenzen ansprechen. Das Phänomen bleibt vielmehr virulent, Menschen werden weiterhin aufenthaltsrechtlich prekär im Lande leben, allerdings zunehmend mit reduzierteren Rechten.

Handlungsempfehlungen

Angesichts der steigenden Anzahl von nicht-abschiebbaren Menschen empfehlen wir mittelfristig Regularisierungspfade zu schaffen und kurzfristig den Duldungsstatus offensiv zu gewähren. Dies mit dem Ziel, die Rechtssicherheit aller Beteiligten zu erhöhen und der wachsenden Illegalisierung entgegenzuwirken.

Die Verweigerung der Basisversorgung und des Arbeitsmarktzugangs schaffen, insbesondere in Städten, gesellschaftliche Folgeprobleme wie Verarmung, Obdachlosigkeit und damit einhergehende strafrechtliche Handlungen.

Die Verweigerung der Basisversorgung und des Arbeitsmarktzugangs schaffen, insbesondere in Städten, gesellschaftliche Folgeprobleme wie Verarmung, Obdachlosigkeit und damit einhergehende strafrechtliche Handlungen. Der Zugang zu Unterkunft, medizinischer Versorgung und Bildung sowie der Zugang zum Arbeitsmarkt liegen sowohl im Interesse der Betroffenen, als auch im Interesse einer stabilen Gesellschaft.

Einheitliche Regelungen und Standards, sowohl innerhalb Österreichs als auch im Gebiet der EU, sind aus drei Gründen wünschenswert: Erstens um die Tendenz, dass abgewiesene AsylwerberInnen unregistriert weiterreisen, einzudämmen; zweitens, um EU- und österreichweit ein politisches Problembewusstsein zur faktischen Nicht-Abschiebbarkeit zu entwickeln und, drittens, um in koordinierter Weise Zugang zu sozialen Grundleistungen zu ermöglichen und diese solidarisch zu finanzieren.

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Dokumente

European Commission 2015. Return Handbook. Annexed to C(2015) 6250 final. Zugang auf: https://ec.europa.eu/home-affairs/sites/homeaffairs/files/what-we-do/policies/european-agenda-migration/proposal-implementation-package/docs/return_handbook_en.pdf

European Commission. 2017. Communication from the Commission to the European Parliament and the Council on a more effective return policy in the European Union: a renewed Action Plan. available at http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-6943-2017-INIT/en/pdf.

RICHTLINIE 2003/9/EG DES RATES vom 27. Januar 2003 zur Festlegung von Mindestnormen für die Aufnahme von Asylbewerbern in den Mitgliedstaaten http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2003:031:0018:0025:DE:PDF

Hinweis auf das Forschungsprojekt “Inside the Deportation Gap”

Das Forschungsprojekt “Inside the Deportation Gap. Social Membership for Non-Deported Persons” wird unterstützt vom Wissenschaftsfonds FWF (Vertragsnummer P 27128-G11). Weitere Informationen und Ergebnisse sind nachlesbar: www. https://inex.univie.ac.at/research/inside-the-deportation-gap/