Die EU zwischen Demokratisierung und Elitismus

Zur Notwendigkeit einer Trendwende für die europäische Demokratie

Handlungsempfehlungen

  1. Konvergenzkriterium Beschäftigung: Die Konvergenzmethode muss auch für Beschäftigung angewandt werden, wie Jean-Claude Juncker schon 1997 einforderte!
  2. Zusammenlegung der Ämter des Kommissionspräsidenten und des Ratspräsidenten; Einbindung von EU-PolitikerInnen in nationale Parlamente und Öffentlichkeiten!
  3. Politische Rechte ausweiten: Mehr Einbindung der Bevölkerung in europäische Entscheidungen, z. B. über eine europäische Volksbefragung.

Zusammenfassung

Zwei gegensätzliche Trends können in der EU beobachtet werden: einerseits eine institutionelle Demokratisierung, welche die Union transparenter, repräsentativer und nachvollziehbarer macht; andererseits eine Vergrößerung der Lücke zwischen Eliten und BürgerInnen, die sie selektiver und exklusiver macht. Auch wenn sich die europäischen PolitikerInnen darüber teilweise im Klaren sind, so haben sie bisher zu wenig getan, um den zweiten Trend in den Griff zu bekommen und nachhaltige Lösungen zu finden. Die Zukunft der EU wird jedenfalls sehr stark von einer soliden Zustimmung und Beteiligung der BürgerInnen abhängen. Elitäre Demokratien, wie Joseph Schumpeter sie beschrieb, können innerhalb kurzer Zeit in Krisen geraten. Daher besteht die größte Herausforderung der nächsten fünf bis zehn Jahre darin, die sozio-ökonomischen Ungleichheiten abzubauen und das Vertrauen in die Demokratie wieder herzustellen.

****************************

1) Die Demokratisierung der EU[1]

Auch wenn die Europäische Union nach wie vor Defizite in Bezug auf politischen Wettbewerb und parlamentarischen Einfluss aufweist, kann man von einem Demokratisierungstrend sprechen, der sich durch vier Aspekte auszeichnet.

Mehr politischer Wettbewerb

Durch die letzten Wahlen zum Europäischen Parlament (EP) im Juni 2014 und den Wettbewerb von fünf SpitzenkandidatInnen wurde die Einflussnahme der BürgerInnen auf das politische Personal Europas gestärkt. Erstmals in ihrer Geschichte stellten die europäischen Parteien eigene KandidatInnen auf, die um den Posten des Kommissionspräsidenten kämpften. Durch diese demokratische Innovation erfüllt die EU heute das demokratische Minimalkriterium der Führungswahl besser als zuvor. Mit großer Wahrscheinlichkeit wird man hinter diese Errungenschaft in Zukunft nicht mehr zurückfallen. Die EP-Wahlen von 2019 werden wohl im Gegenteil noch kompetitiver verlaufen als jene von 2014.

Stärkung des Europäischen Parlaments

Das Europäische Parlament hat insbesondere seit den 1990er Jahren institutionell eine deutliche und kontinuierliche Aufwertung erfahren. Es kann der Europäischen Kommission seine Unterstützung versagen, das Misstrauen aussprechen und es kontrollieren. Das Europäische Parlament ist außerdem neben dem Rat der entscheidende Akteur in der europäischen Gesetzgebung. Es genehmigt und kontrolliert darüber hinaus den EU-Haushalt, wobei es in letzter Zeit bei Budgetverhandlungen immer wieder zu Konflikten mit dem Rat  – etwa über die Höhe des Budgets – gekommen ist. Das Parlament zeigt gerade in Haushaltsfragen deutlich auf, dass es ein starker Player in zentralen Fragen der europäischen Politik ist. So gelang es ihm auch, den Europäischen Rat bei der Besetzung der Kommissionsspitze soweit in die Enge zu treiben, dass dieser gegen den Willen mancher Staats- und Regierungschefs den Spitzenkandidaten der stärksten Parlamentspartei als Kommissionspräsident akzeptieren musste. Es ist jedenfalls anzunehmen, dass die politische Bedeutung des EP und seine öffentliche Bekanntheit auch in den nächsten Jahren weiter zunehmen werden.

Mehr Rechte für BürgerInnen im Agenda-Setting

Die Rechte der BürgerInnen auf direkte Einflussnahme in der EU-Politik waren bis vor kurzem sehr limitiert. Das Initiativrecht für Gesetzgebung liegt zwar auch jetzt noch  exklusiv in Händen der Europäischen Kommission, aber zumindest haben die BürgerInnen seit kurzem die Möglichkeit, Anregungen zu äußern und einen gewissen politischen Druck zu erzeugen. Das direktdemokratische Instrument der europäischen Bürgerinitiative wurde mit dem Vertrag von Lissabon eingeführt und sieht vor, dass eine Million EuropäerInnen aus zumindest 7 der 28 Mitgliedstaaten die Kommission auffordern können, initiativ zu werden und Gesetze vorzuschlagen, und zwar in Bereichen, in denen die EU über legislative Kompetenzen verfügt[2]. Das neue Instrument wurde bereits mehrfach genutzt. Nur drei Initiativen nahmen die Hürde von 1 Million Unterschriften, allerdings bekam bisher keine die erhoffte Aufmerksamkeit der Europäischen Kommission[3]. Der bisher eher mäßige Erfolg der Bürgerinitiative liegt nicht zuletzt an den hohen Zugangshürden und der geringen öffentlichen Aufmerksamkeit. Kurzfristig besteht so die Gefahr, dass das Instrument an Attraktivität verliert. Mittelfristig spricht aber vieles für eine Aufwertung. Denn bereits jetzt gibt es Forderungen nach einer Reparatur der Bürgerinitiative, um sie zugänglicher und öffentlich wirksamer zu gestalten. Das Europäische Parlament und diverse NGOs[4] haben im März 2015 nach einer Prüfung der Wirksamkeit des Instruments eine Reihe von Verbesserungen vorgeschlagen[5].
Der institutionelle und der öffentliche Druck werden also mit hoher Wahrscheinlichkeit dafür sorgen, dass die Europäische Bürgerinitiative den BürgerInnen künftig eine stärkere Rolle im Agenda-Setting-Prozess ermöglicht.

Good governance

Als vierten Trend kann man die Bemühungen in Richtung “Good Governance” nennen. Die Europäische Kommission setzte bereits 2001 unter Präsident Romano Prodi ein Weißbuch zum Thema “Gutes Regieren” auf, in dem fünf Prinzipien genannt wurden: Offenheit, Partizipation, Verantwortlichkeit, Effektivität und Kohärenz sollten allen legislativen Prozessen in der EU zugrunde liegen. Mit der Festschreibung von Good Governance waren zwar keine unmittelbar wirksamen oder verbindlichen Änderungen im Gesetzgebungsverfahren verbunden, aber die Einbeziehung von möglichst vielen Stakeholdern, NGOs und Interessensgruppen wurde damit ein Stück weit formalisiert. Auch die Erhöhung der Transparenz, insbesondere die Einführung eines Lobbying-Registers[6], entsprechen den Grundsätzen einer Good Governance. Die Kommissionen Barroso I und II sowie der neue Kommissionspräsident Juncker fühlten und fühlen sich den Prinzipien des Weißbuches verpflichtet[7].

2) Die größer werdende Lücke zwischen Eliten und BürgerInnen

Die vier genannten Demokratisierungstrends werden von vier anderen Entwicklungen begleitet, welche die demokratischen Prozesse in der EU unterminieren. Sie basieren auf der Vergrößerung der Lücke zwischen Eliten und BürgerInnen sowie einem zunehmenden Misstrauen in die EU und ihre RepräsentantInnen. Freilich war die Begeisterung der BürgerInnen zur europäischen Integration zu keiner Zeit überwältigend. Während in den ersten Jahrzehnten weitgehend eher stillschweigende Zustimmung als Euphorie vorherrschte, entwickelte sich in den 1990er Jahren sogar ein hartnäckiger und von manchen Parteien geschürter Euroskeptizismus. Dieser Euroskeptizismus wird verschärft durch eine generelle Vertrauenskrise in politische Eliten und Institutionen[8]. Vier Trends sind dahingehend auszumachen:

Steigende sozio-ökonomische Ungleichheit

Studien der vergangenen Jahre zeigen deutlich, dass die sozio-ökonomische Ungleichheit in den Mitgliedstaaten der EU seit einigen Dekaden ansteigen. Einkommensungleichheit ist laut OECD auf ihrem höchsten Niveau seit einem halben Jahrhundert. Die 10 % der höchsten Einkommen wuchsen in den letzten 25 Jahren deutlich schneller als jenes der anderen 90 %[9]. Auch der Anteil der relativen Armut stieg in vielen Ländern an. Der Gini-Koeffizient, der Einkommensungleichheit auf einer Skala von 0 (größtmögliche Einkommensgleichheit) bis 1 (größtmögliche Ungleichheit) misst, ist in 17 von 22 OECD-Staaten signifikant angewachsen, insbesondere in EU-Staaten wie Finnland, Deutschland, Luxemburg und Schweden[10]. Auch wenn Österreich hier deutlich besser abschneidet als der OECD-Durchschnitt[11], so verdienten die reichsten zehn Prozent der Bevölkerung im Jahr 2010 nach Steuern und Transfers doch sechs Mal so viel wie die ärmsten. Wie prominente ExpertInnen unterstreichen, wirkt sich steigende Ungleichheit auch auf die Demokratie negativ aus[12].

Sinkendes Vertrauen in die Institutionen der repräsentativen Demokratie und die EU

Das Vertrauen in die Institutionen der repräsentativen Demokratie befindet sich auf regionaler, nationaler und supranationaler Ebene im Sinkflug. Besonders davon betroffen sind die Institutionen der Europäischen Union.

Wie in Grafik 1 ersichtlich, sank das Vertrauen der europäischen BürgerInnen in die EU-Kommission und das EU-Parlament auf unter 40 %. Innerhalb von fünf Jahren wurde ein Rückgang von über 10 Prozentpunkten verzeichnet. Eine Trendumkehr bleibt aus derzeitiger Perspektive sehr unwahrscheinlich. Doch selbst wenn sie gelänge, bliebe man bis 2019 (nächste EP-Wahlen) oder 2020 (Ende der EU-Strategie Europa 2020) wohl deutlich unter 50 %. Bei gleichbleibendem Trend könnte das Vertrauen sogar auf unter 30 % fallen. Die Lücke zwischen Eliten und BürgerInnen Europas wird jedenfalls mit großer Wahrscheinlichkeit auch in fünf Jahren noch bedeutend sein.

Sinkende Wahlbeteiligung

Eine Konsequenz des geringen Vertrauens in die Institutionen äußert sich in einer sinkenden Wahlbeteiligung in der Mehrzahl der EU-Mitgliedstaaten[13]. Besonders betroffen ist auch hierbei wiederum die europäische Ebene.

In Hinblick auf das Europäische Parlament ergibt sich eine paradoxe Situation. Während die Macht des EP in den letzten Dekaden kontinuierlich anstieg, ging die Beteiligung an EP-Wahlen im gleichen Zeitraum deutlich zurück. WählerInnen verzichten freiwillig auf ihre Stimmabgabe, obwohl diese heute größeren Einfluss hätte als noch vor zwanzig Jahren. Zählt man zu den freiwilligen NichtwählerInnen auch jene hinzu, die aufgrund Drittstaatsbürgerschaft kein Wahlrecht haben, so kommt man auf eine absolute Zahl von 250 Millionen erwachsenen Menschen, die zwar in Europa leben, aber nicht an den Wahlen zum Europäischen Parlament teilgenommen haben. Dies ist eine alarmierende Zahl. Zwar hat sich der Abwärtstrend von 2004 bis 2014 etwas verlangsamt, aber für eine Trendumkehr gibt es derzeit kaum Hinweise. In einem mittleren Szenario würde auch 2019 die Beteiligung weiter sinken. Bei anhaltender Krise innerhalb und an den Grenzen der EU sowie einer starken Zuwanderung von Drittstaatsangehörigen muss sogar mit einem schlechteren Szenario gerechnet werden. Dann könnte es sein, dass an die zwei Drittel aller in der EU lebenden Erwachsenen nicht an den EP-Wahlen teilnehmen.
Dies würde die Legitimität der EU weiter schwächen und anti-europäischen Kräften Auftrieb geben.

Anti-Europäismus und harter Euroskeptizismus

Die Formen der EU-Kritik und des Euroskeptizismus sind vielfältig. Anti-europäische Parteien sind heute stärker im Europäischen Parlament vertreten als je zuvor. Harte Europa-Skeptiker versuchen vermehrt, sich auf europäischer Ebene zu formieren. Auch wenn ihnen dies nach wie vor sehr schwer fällt, wurden erste Schritte in diese Richtung getan. Die offen anti-europäische Fraktion Europa der Freiheit und der Direkten Demokratie verfügt über 48 Sitze. Die genannten Trends der sozio-ökonomischen Ungleichheit und der Vertrauenskrise fördern das Aufkommen anti-europäischer Kräfte und können diesen bei den EP-Wahlen 2019 weitere Gewinne bescheren.

Europäische Demokratie braucht eine Trendwende

Zwei gegensätzliche Trends können in der EU beobachtet werden: einerseits eine institutionelle Demokratisierung, welche die Union transparenter, repräsentativer und nachvollziehbarer macht; andererseits eine Vergrößerung der Lücke zwischen Eliten und BürgerInnen, die sie selektiver und exklusiver macht. Auch wenn sich die europäischen PolitikerInnen darüber teilweise im Klaren sind, so haben sie bisher zu wenig getan, um den zweiten Trend in den Griff zu bekommen und nachhaltige Lösungen zu finden. Die Zukunft der EU wird jedenfalls sehr stark von einer soliden Zustimmung und Beteiligung der BürgerInnen abhängen. Elitäre Demokratien, wie Joseph Schumpeter sie beschrieb, können innerhalb kurzer Zeit in Krisen geraten. Daher besteht die größte Herausforderung der nächsten fünf bis zehn Jahre darin, die sozio-ökonomischen Ungleichheiten abzubauen und das Vertrauen in die Demokratie wieder herzustellen. Einige Maßnahmen, die dabei helfen könnten, wurden bereits von der EU-Politik entwickelt oder genannt. Um die BürgerInnen näher an die EU heranzubringen, sollten folgende Maßnahmen erwogen werden:

a) Konvergenzkriterium Beschäftigung

Wie von vielen Seiten gefordert, braucht die EU eine gemeinsame Sozialpolitik und europäische Mindeststandards. Strategien für Wachstum und Inklusion alleine reichen nicht aus, wenn sie nicht durch bindende Entscheidung von Rat und Parlament durchgesetzt werden können. Die Situation in Griechenland führt deutlich vor Augen, dass Stabilitätskriterien für das Wirtschaftssystem um solche der Beschäftigung erweitert werden müssen. Diese Forderung ist im Übrigen nicht neu. Jean-Claude Juncker hat bereits 1997 in einem Spiegel-Interview gefordert: „Wir brauchen Konvergenzkriterien für Beschäftigung, die alle Regierungen unter politischen Druck setzen, wirklich gegen die Arbeitslosigkeit vorzugehen […] Die Konvergenzmethode muß man für die Beschäftigung nutzen. Wir brauchen quantifizierte, überprüfbare arbeitsmarktpolitische Leitlinien, die jeder national nach seinem Können umsetzen muß… “[14]. Maßstab sollten laut Juncker die drei Länder mit der geringsten Arbeitslosenrate sein. Neben diesen bereits vom derzeitigen Kommissionspräsident vorgeschlagenen Maßnahmen könnte auch die Jugendbeschäftigungsgarantie der EU stärker und verbindlicher verankert werden. Diese soll sicherstellen, dass jede/r junge EuropäerIn entweder einen Job, eine Lehre oder eine Ausbildung bekommt. Die Umsetzung der Strategie ist bisher allerdings mangelhaft. Sie könnte in ein Konvergenzkriterium Beschäftigung mit aufgenommen werden.

b)  Ein Präsident für die EU

Die Politisierung der EU im Sinne einer stärkeren parteipolitischen Konkurrenz wurde durch die letzten EP-Wahlen und europäische SpitzenkandidatInnen vorangetrieben. Ihre Fortsetzung ist wichtig, wie auch Ingolf Pernice und eine Gruppe von EU-ExpertInnen im Jahre 2012 unterstrichen[15]. Pernice geht sogar weiter und schlägt die Zusammenlegung der Ämter des Kommissionspräsidenten und des Ratspräsidenten vor, damit die EU ein Gesicht bekäme. Verantwortlich sollte diese Person dem Europäischen Parlament sein. Auch Hearings der anderen Kommissionsmitglieder in den Parlamenten ihrer Herkunftsstaaten wären eine Möglichkeit, politische Verantwortung und Nachvollziehbarkeit zu stärken[16]. So könnte etwa aus dem nationalstaatlichen Parlament heraus ein Dreiervorschlag entwickelt werden, mit dem man dann in die Verhandlungen mit dem Kommissionspräsidenten geht. Dringend nötig wäre auch die Überführung von Krisenregelungen in die EU-Verträge, um das Europäische Parlament mit einzubinden und außerdemokratische Instrumente wie die Troika demokratisch rückzubinden an den Souverän. Zehn Jahre nach dem Scheitern des Verfassungsvertrages und in Anbetracht einer schwerwiegenden Krise der Eurozone wäre überdies die Einrichtung eines neuen Verfassungskonvents mit gewählten VertreterInnen in Betracht zu ziehen.

c) Ausweitung politischer Rechte – EU-Volksbefragung

Schließlich ist eine Ausweitung der politischen Rechte für die Bevölkerung anzuraten, damit diese zum einen besser in die Politik der EU mit einbezogen wird und zum anderen breiter repräsentiert ist. Denkbar wäre etwa die Einführung einer europäischen Volksbefragung oder ein europäisches Referendum bei Vertragsreformen. Es stellt sich auch die Frage, welche politischen Einflussmöglichkeiten man den über 20 Millionen Menschen ohne europäische Staatsbürgerschaft, die innerhalb der EU leben, zugesteht. Das kommunale Wahlrecht etwa, das es für diese Personengruppe schon in mehreren Staaten gibt, sollte ausgeweitet werden. Dazu bedarf es freilich Änderungen nationalstaatlicher Gesetze oder gar Verfassungsgesetze wie im Falle Österreichs. Von Seiten der europäischen Union sollte jedenfalls besonderes Augenmerk auf die politischen Rechte von ZuwandererInnen gelegt werden. Dies könnte sich institutionell in der Beauftragung eines Kommissars oder/und eines europäischen Abgeordneten mit dieser Thematik niederschlagen.

1) Dieser Artikel basiert auf dem Editorial „Democratization and Elitism in the EU: Two opposing trends“, Editorial to the Topical Collection „The Future of Europe“,European Journal of Futures Research 12/2014; 2(1). DOI: 10.1007/s40309-014-0056-3; Democratization and elitism in the EU: two opposing trends (Guest-Editor’s introduction to the topical collection on “The Future of Europe”). Available from: https://www.researchgate.net/publication/269420564_Democratization_and_elitism_in_the_EU_two_opposing_trends_%28Guest-Editors_introduction_to_the_topical_collection_on_The_Future_of_Europe%29 [accessed Mar 23, 2015].
2) Website of the European Parliament; ec.europa.eu/citizens-initiative/public/basic-facts; 2014-11-11.
3) Die jüngste Initiative, die über eine Million Unterschriften vorlegen konnte, ist „Stop Vivisection“ zum Schutz von für wissenschaftliche Zwecke verwendeten Tieren. Ob die Europäische Kommission darauf aufbauend eine Gesetzesinitiative einleitet, wird in den nächsten Monaten entschieden.
4) ecithatworks.org
5) www.euractiv.de/sections/eu-innenpolitik/eu-parlament-treibt-reform-der-europaeischen-buergerinitiative-voran-312538
6) ec.europa.eu/transparencyregister/public/homePage.do
7)European Commission Website (2014), Weekly College Meeting Discusses Greater Transparency; ec.europa.eu/news/2014/11/20141119_en.htm, 2014-11-19.
8) Perrineau, P. (2007), La crise de la representation politique, Châpitre 1, in P. Perrineau and L. Rouban, La politique en France et en Europe, Presses de Sciences Po Paris, 15-34.
9) Fredriksen, K. B. (2012), Income Inequality in the European Union, Economic Departments Working Papers No. 952, ECO/WKP (2012)29, 8; www.oecd.org/officialdocuments/publicdisplaydocumentpdf/, 2014-11-14.
10) OECD (2011), An Overview of Growing Income Inequalities in OECD Countries: Main Findings, 22; www.oecd.org/els/soc/49499779.pdf, 2014-11-03.
11) www.oecd.org/social/income-distribution-database.htm
12) Stiglitz, J. (2012) Price of Inequality, How Today’s Divided Society Endangers Our Future, W.W. Norton & Company: New York.
13) Demetriou, Kyriakos N. (2012) ed. Democracy in Transition. Political Participation in the European Union; Springer, New York; Taggart, P. (2003) A Touchstone of Dissent: Euroscepticism in Contemporary Western European Party Systems, European Journal of Political Research, Volume 33, Issue 3, 363-388.
14) Der Spiegel (1997), Minister für Beschäftigung; www.spiegel.de/spiegel/print/d-8799000.html; abgerufen am 2014-11-20.
15) Pernice, I. (2012) Introduction, in Pernice, I. et al., Challenges of multi-tier governance in the European Union: Effectiveness, efficiency and legitimacy, Directorate General for Internal Policies, Compendium Notes, 8.
16) ibid, 9.

  • European Commission (2001) European Governance – A White Paper, Brussels; europa.eu/legislation_summaries/institutional_affairs/decisionmaking_process/l10109_en.htm.
  • Demetriou, Kyriakos N. (2012) ed. Democracy in Transition. Political Participation in the European Union; Springer, New York
  • Fredriksen, K. B. (2012), Income Inequality in the European Union, Economic Departments Working Papers No. 952, ECO/WKP (2012)29, 8;
  • OECD (2011), An Overview of Growing Income Inequalities in OECD Countries: Main Findings, 22; www.oecd.org/els/soc/49499779.pdf.
  • Pernice, I. (2012) Introduction, in Pernice, I. et al., Challenges of multi-tier governance in the European Union: Effectiveness, efficiency and legitimacy, Directorate General for Internal Policies, Compendium Notes.
  • Perrineau, P. (2007), La crise de la representation politique, Châpitre 1, in P. Perrineau and L. Rouban, La politique en France et en Europe, Presses de Sciences Po Paris, S. 15-34.
  • Stiglitz, J. (2012) Price of Inequality, How Today’s Divided Society Endangers Our Future, W.W. Norton & Company: New York.
  • Taggart, P. (2003) A Touchstone of Dissent: Euroscepticism in Contemporary Western European Party Systems, European Journal of Political Research, Volume 33, Issue 3, S. 363-388.

ISSN 2305-2635
Die Ansichten, die in dieser Publikation zum Ausdruck kommen, stimmen nicht unbedingt mit jenen der ÖGfE oder jenen der Organisation, für die der Autor arbeitet, überein.
Schlagwörter
Demokratie, Elitismus, Demokratiedefizit, Ungleichheit
Zitation
Pausch, M. (2015). Die EU zwischen Demokratisierung und Elitismus: Zur Notwendigkeit einer Trendwende für die europäische Demokratie. Wien. ÖGfE Policy Brief, 14’2015

Prof. (FH) Dr. Markus Pausch

Prof. (FH) Dr. Markus Pausch ist Professor am Department für Angewandte Sozialwissenschaften der Fachhochschule Salzburg. Er beschäftigt sich u. a. mit Demokratie-Entwicklung, demokratischen Innovationen und der Zukunft der Europäischen Union. Aktuelle Publikation als Hrsg.: Perspectives for Europe. Historical Concepts and Future Challenges, Nomos-Verlag 2020; www.fh-salzburg.ac.at; www.markuspausch.eu