Der bewaffnete Kampf der EU gegen die Schlepperkriminalität

Einführung

Die Flüchtlingstragödie im zentralen südlichen Mittelmeer[1] hat in der letzten Zeit kontinuierlich dramatischere Dimensionen angenommen. Wegen der verstärkten Kontrollen auf den Landrouten sind viele Flüchtlinge bzw. Migranten einfach auf die gefährlicheren Seerouten ausgewichen und dort zum Teil auch verunglückt[2].So waren im Jahr 2014, in dem 218.000 Flüchtlinge und Migranten das Mittelmeer überquerten, über 3.500 Ertrunkene zu verzeichnen und in den ersten vier Monaten des Jahres 2015 ertranken neuerlich 1.800 geschleppte Personen[3]. Seit 2008 sind insgesamt mehr als 21.000 Menschen im Mittelmeer untergegangen.[4]
Was aber deren Rettung betrifft, so wurden allein am 29. Mai 2015, dh an einem einzigen Tag, 4.200 Flüchtlinge aus Seenot gerettet[5]. Was wiederum die in den 28 EU-Mitgliedstaaten gestellten Asylanträge betrifft, so waren dies im Jahr 2014 insgesamt mehr als 625.000 Anträge, das ist ein Plus von 44% gegenüber dem Jahr 2013.[6] Weltweit wurden im letzten Jahr 866.000 Asylanträge gestellt, die höchste Zahl seit dem Zerfall Jugoslawiens vor 22 Jahren.[7]
Dieser humanitären Tragödie kann und will die EU nicht länger zusehen und bereitet im Rahmen der Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik (GSVP) mit der EUNAVFOR MED[8] erstmals eine Militäroperation vor, um Schlepperschiffe von Flüchtlingen und Migranten systematisch aufzuspüren, aufzubringen und zu zerstören.
Flankierend dazu und um den Effekt der Einstellung der früheren italienischen Überwachungs- und Seerettungsoperation „Mare Nostrum“, die Italien monatlich rund 10  Mio und insgesamt 100 Mio Euro gekostet hat[9], wenigstens teilweise zu kompensieren, verdreifachte die EU die Mittelausstattung der gemeinsamen FRONTEX[10]-Operationen „Triton“[11] und „Poseidon“ und legte diesbezüglich bereits einen Berichtigungshaushalt für 2015 in Höhe von 89 Mio Euro vor. Des Weiteren wird EUROPOL die vor kurzem eingerichtete gemeinsame Einsatzgruppe für die Seeaufklärung (JOT MARE) und ihre Anlaufstelle für die Bekämpfung von Schleppernetzen unverzüglich aufstocken und zu einer zentralen Anlaufstelle für die behördenübergreifende Zusammenarbeit im Kampf gegen Schlepperaktivitäten ausbauen. Die Europäische Agentur für die Sicherheit des Seeverkehrs, die Europäische Fischereiaufsichtsagentur und EUROJUST werden in diese Bemühungen ebenfalls eingebunden.[12]
Im Mittelpunkt all dieser Bemühungen zur Bekämpfung der Schlepperkriminalität steht aber die militärische Operation EUNAVFOR MED, die nachstehend dargestellt werden soll. Für ein umfassendes Verständnis dieser Operation müssen aber zunächst einige damit zusammenhängende Vorfragen kurz beantwortet werden.

1) Bekämpfung von Schleppern

Bereits vor dem Inkrafttreten des Vertrages von Lissabon am 1. Dezember 2009 hatte die EU sekundärrechtliche Vorschriften gegen die Schlepperkriminalität erlassen[13]. Gem. Art. 9 und 10 des Protokolls (Nr. 36) über die Übergangsbestimmungen[14] blieben diese (alten) Bestimmungen auch nach dem Inkrafttreten des Vertrages von Lissabon in Kraft, wobei aber dem Vereinigten Königreich sowohl eine „block opt-out option“[15], als auch eine „opt-back-in option“[16] zugestanden wurde, wovon es auch Gebrauch machte.[17]

2) ATALANTA als Vorbild

Angeregt durch den durchschlagenden Erfolg der Operation ATALANTA – ein EU-Marineeinsatz zur Bekämpfung von Piraten vor der Küste Somalias[18] – der die Piraterie am Horn von Afrika und vor Somalia wesentlich eingeschränkt, wenn nicht beinahe gänzlich zum Erliegen gebracht hat[19] forderte der Europäische Rat am 23. April 2015[20] ein ebensolches militärisches Vorgehen zur Zerschlagung der Schleppernetze im südlichen Mittelmeer. Dabei muss man sich aber stets die unterschiedlichen Voraussetzungen für die Bekämpfung von Piraten und Schleppern vor Augen halten. Während die Piraten ein hohes Risiko eingehen – nämlich von Kriegsschiffen überwältigt, gefangen genommen und später auch abgeurteilt zu werden – ist das Risiko der Schlepper gering. Sie bleiben an Land, kassieren exorbitant hohe Beträge für die Überfahrt, setzen Migranten und Flüchtlinge in (hochseeuntüchtige) Boote und lassen allenfalls deren Steuermänner gefangen nehmen[21] und auch aburteilen.[22]
Dementsprechend arbeitete die Hohe Vertreterin der Union für Außen- und Sicherheitspolitik, Federica Mogherini, einen Stufenplan gegen Schlepperbanden aus, der in der ersten Phase vorsah, sich mit Drohnen und Aufklärungsflügen einen besseren Überblick über die Lage im zentralen südlichen Mittelmeer zu verschaffen. Die zweite Phase sollte in einer Ortung und Interzeption der Schlepperschiffe auf der Hohen See bestehen, die nach der Rettung ihrer Insassen zerstört werden sollten. In der dritten Phase sollte es zu Militäraktionen in den Küstengewässern sowie in Häfen Libyens und in der vierten sogar zur Verfolgung der Schlepper an Land kommen. Während die beiden ersten Phasen – Auskundschaftung, Seenotrettung der Besatzung, Verhaftung der Schlepper samt anschließender Zerstörung der Schlepperschiffe[23] – keine (größeren) völker- bzw. seerechtlichen Probleme aufwerfen, ist die Durchführung der beiden letzten Phasen lediglich mit Zustimmung des Küstenstaates Libyen bzw. erst nach Ermächtigung durch ein Mandat des Sicherheitsrates (SR) der Vereinten Nationen (VN) zulässig. Was die Zustimmung Libyens betrifft, so ist diese deswegen schwer einzuholen, da es sich dabei um einen Staat im Bürgerkrieg, wenn nicht schon um einen „failed state“, handelt, in dem die Staatsgewalt völlig zusammengebrochen ist und in dem gegenwärtig zwei „Regierungen“ – die islamistische im westlibyschen Tripolis und die vom Westen anerkannte ostlibysche in Tobruk – samt ihren Milizen um die Vorherrschaft kämpfen. Wie der Sprecher der international anerkannten Regierung, Hatim al-Aribi, in diesem Zusammenhang bereits ex ante mitteilte, lehnt die Regierung in Tobruk Kampfeinsätze gegen Schlepper von Flüchtlingen in Häfen des Landes strikt ab.[24] Was wiederum den Erlass eines SR-Mandates gem. Kap. VII SVN betrifft, so muss zunächst untersucht werden, ob dafür überhaupt eine Rechtsgrundlage gegeben ist oder nicht.

3) Zulässigkeit eines Mandats des Sicherheitsrates?

Für ein militärisches Mandat des Sicherheitsrates zur Bekämpfung des Schlepperunwesens müsste gem. Art. 39 SVN entweder das Szenario einer „Bedrohung des Weltfriedens“ oder einer „Gefahr für die internationale Sicherheit“ vorliegen. Beide Kriterien scheinen vordergründig im gegenständlichen Fall nicht gegeben zu sein, da es dabei im Grunde „doch nur“ um die Rettung von Flüchtlingen und Migranten aus Seenot und deren Rückschaffung[25] geht. Trotzdem hat der Sicherheitsrat bereits mehrfach – zB 1991 und 1992 (Irak und Somalia) sowie 2008 ff. (Somalia)[26] – festgestellt, dass Flüchtlings- und Migrantenströme zwar per se keine Bedrohung des Friedens und der internationalen Sicherheit darstellen, aber durchaus geeignet sein können, eine Region so zu destabilisieren, dass davon eine „Gefahr für die internationale Sicherheit“ ausgehen kann. Vor allem könnten im „Schlepptau“ der Flüchtlinge auch Terroristen einreisen, die das allgemeine Chaos für ihre friedensgefährdenden kriminellen Aktivitäten ausnützen könnten.[27]
Damit wäre eine ermächtigende SR-Resolution zur Durchführung der Militäroperation EUNAVFOR MED grundsätzlich möglich, die allerdings am Veto Russlands scheitern könnte. Um den Mitgliedern des Sicherheitsrates, vor allem aber Russland, die Rahmenbedingungen dieser Operation und die Notwendigkeit eines „robusten“ Mandats für die Phasen drei und vier ihres Planes zu verdeutlichen und die laufenden Vorbereitungen dazu näher zu erläutern, unterrichtete die Hohe Vertreterin der Union für die Außen- und Sicherheitspolitik, Federica Mogherini, am 11. Mai 2015 diesbezüglich den SR der VN.[28]

4) Die Mandatierung der EUNAVFOR MED

Die durch den Beschluss (GASP) 2015/778 des Rates vom 18. Mai 2015 über eine Militäroperation der Europäischen Union im südlichen zentralen Mittelmeer (EUNAVFOR MED)[29]eingerichtete GSVP-Operation der EU ist auf die Art. 42 Abs. 4 und 43 Abs. 2 EUV gestützt und wird im Einklang mit dem Völkerrecht durchgeführt[30]. Das SRÜ, das SOLAS- und das SAR-Übereinkommen beinhalten dabei die Verpflichtung, Menschen in Seenot zu retten und an einen sicheren Ort zu bringen.
EUNAVFOR MED soll helfen, das Geschäftsmodell der Menschenschmuggel- und Menschenhandelsnetze im südlichen zentralen Mittelmeer zu unterbinden, indem systematische Anstrengungen unternommen werden, um Schiffe und an Bord befindliche Gegenstände, die von Schleppern oder Menschenhändlern benutzt werden, im Einklang mit dem anwendbaren Völkerrecht, auszumachen, zu beschlagnahmen und zu zerstören. Die Durchführung der Operation EUNAVFOR MED erfolgt dabei in mehreren Phasen, wobei die erste Phase dazu dient, durch völkerrechtskonformes Sammeln von Informationen und durch Patrouillen auf hoher See die Aufdeckung und Beobachtung von Migrationsnetzwerken zu unterstützen. Die zweite Phase besteht zum einen in der Anhaltung, Durchsuchung, Beschlagnahme und Umleitung von Schiffen[31] auf der Hohen See, bei denen der Verdacht auf Menschenschmuggel oder Menschenhandel besteht (Alternative 2a) und zum anderen – im Einklang mit einer etwaigen Resolution des SR der VN oder mit Zustimmung des betroffenen Küstenstaates – in der Vornahme dieser Handlungen auch in den Hoheitsgewässern und inneren Gewässern dieses Staates (Alternative 2b). In einer dritten Phase kann es unter letzteren Voraussetzungen auch zu einer Zerstörung oder Unbrauchbarmachung der Schiffe und zugehöriger Gegenstände kommen.

5) Die Strukturierung der EUNAVFOR MED

Was die Strukturen der Organisation von EUNAVFOR MED betrifft, so befindet sich das operative Hauptquartier in Rom. Zum Befehlshaber der Operation wurde Konteradmiral Enrico Credendino ernannt. Der Beschluss über die Einleitung der Operation wird vom Rat auf Empfehlung des Befehlshabers gefasst, nachdem der Operationsplan und die Einsatzregeln gebilligt wurden. Die politische Kontrolle und strategische Leitung der EUNAVFOR MED nimmt – unter der Verantwortung des Rates und des Hohen Vertreters – das Politische und Sicherheitspolitische Komitee (PSK) wahr.[32] Die militärische Leitungliegt in Händen des Vorsitzenden des Militärausschusses der EU (EUMC), dem der Befehlshaber der Operation regelmäßig Bericht zu erstatten hat.
Für die Kohärenz der einzelnen Maßnahmen mit dem sonstigen außenpolitischen Handeln der EU ist die Hohe Vertreterin zuständig, die dabei vom Europäischen Auswärtigen Dienst (EAD) unterstützt wird. Sie ist erster Ansprechpartner für die VN, die Regierungen der Länder der betroffenen Region, die NATO, die Afrikanische Union und die Liga der Arabischen Staaten. Die EUNAVFOR MED schließt, soweit zweckmäßig, Vereinbarungen mit FRONTEX, EUROPOL, EUROJUST, dem Europäischen Unterstützungsbüro für Asylfragen[33] und mit einschlägigen GSVP-Missionen.
Die gemeinsamen Kosten der EU-Militäroperation, die gem. dem Beschluss (GASP) 2015/528 des Rates vom 27. März 2015 (Athena)[34] zu Lasten der Mitgliedstaaten gehen, belaufen sich auf 11,82 Mio Euro[35]. Ebenso wie bei der Operation ATALANTA[36] können sich Drittstaaten sowohl finanziell, als auch militärisch, an der Militäroperation EUNAVFOR MED beteiligen. Ist der militärische Beitrag wesentlich, dann haben Drittstaaten hinsichtlich der laufenden Durchführung der Operation auch dieselben Rechte und Pflichten, wie die beteiligten Mitgliedstaaten.[37] Die Operation EUNAVFOR MED endet, nach einer Anlaufphase von zwei Monaten, spätestens zwölf Monate nach Erreichen der vollen Einsatzfähigkeit.[38]

Zusammenfassung

Die Effektivität der militärischen Operation EUNAVFOR MED hängt, nicht nur hinsichtlich der vorerwähnten Alternative 2b) der zweiten Phase sowie der dritten Phase, ganz wesentlich von der Ermächtigung durch den SR der VN ab. Sollte es zu keiner Resolution des SR kommen, stellt sich die Militäroperation als bloße Drohgebärde der EU dar, die nicht geeignet ist, die gut organisierten Schleppernetzwerke zu zerschlagen. Wenngleich man in der konkreten Ausgestaltung der Operation ohnehin die vierte Phase des „Mogherini-Plans“, nämlich die Verfolgung der Schlepper auch an Land, nicht übernommen hat, wäre es wohl sinnvoller gewesen, sich zuvor des Einverständnisses Russlands zu versichern und nicht auf dessen Zustimmung im SR zu hoffen. Dass diese Hoffnung bei den gegenwärtig angespannten Beziehungen zwischen der EU und Russlands trügerisch sein könnte[39], werden die Entwicklungen der nächsten Wochen zeigen, denen man daher mit großem Interesse entgegensehen kann. Die EU wäre aber gut beraten, die Notwendigkeit der Durchführung der Militäroperation intensiver zu kommunizieren und vor allem darauf hinzuweisen, dass diese nicht nur für die EU selbst, sondern im Grunde für alle europäischen Staaten eine gewisse Erleichterung in der gegenwärtigen Flüchtlingsproblematik bringen könnte.
Im Übrigen könnte sich Österreich an der militärisch geführten Operation EUNAVFOR MED problemlos beteiligen, geht es bei der Bekämpfung des Schlepperunwesens – ebenso wie beim Vorgehen gegen Piraten durch die Operation ATALANTA – doch um die Eindämmung rechtswidriger Aktivitäten von Privatrechtssubjekten, die schon deswegen nicht als kriegerische Auseinandersetzung qualifiziert werden können, von denen irgendwelche Reflexe auf die dauernde Neutralität Österreichs ausgehen könnten.