Kernpunkte der laufenden Verhandlungen

Die Kommissarin für Inneres, Ylva Johannson, sagte bei der Präsentation des Migrationspakets, dass wohl niemand ganz zufrieden sei. Das Ende von verpflichtenden Umverteilungen von Asylsuchenden und der starke Fokus auf Rückführung wurden tatsächlich als ein „Kniefall vor Antimigrationspolitikern“ bezeichnet.[5] Andere wiederum betonten, dass das EU-Migrationspaket lediglich europäische „Realpolitik“ und „Pragmatismus“ widerspiegle.[6] Während die Visegrád-Länder, Österreich (und zuletzt auch Dänemark) gegen eine verpflichtende Umsiedlung von AsylbewerberInnen mobilisierten, erinnerte das Feuer im Flüchtlingslager Moria an die schon prekären Verhältnisse in griechischen Aufnahmezentren. Angesichts der verhärteten Fronten zwischen den EU-Mitgliedstaaten hatte die Kommission wenig Handlungsoptionen. Welche kritischen Punkte gilt es nun in den laufenden Verhandlungen zwischen den EU-Mitgliedstaaten und dem Europäischen Parlament zu beachten?

Das Ende von verpflichtenden Umverteilungen von Asylsuchenden und der starke Fokus auf Rückführung wurden tatsächlich als ein ‚Kniefall vor Antimigrationspolitikern‘ bezeichnet.

Solidarität für die EU-Grenzstaaten: Bevor die Kommission das Paket präsentiert hat, hat sie vielfach das Gespräch mit EU-Mitgliedstaaten gesucht, um Kompromissmöglichkeiten auszuloten.[7] Das neue Paket ist daher politisch kalkulierbarer gewesen.

Dies ändert aber nichts an einer Grundproblematik der europäischen Migrations- und Asylpolitik. Einige Regierungen, wie jene von Ungarn unter Viktor Orbán, mobilisieren gegen die EU-Migrationspolitik, um Wahlen zu gewinnen und ihre nationalstaatliche Machtbasis auszubauen. Bei der Vorlage des neuen Pakets erklärte der ungarische Premierminister: „Der grundlegende Ansatz bleibt derselbe. Die EU möchte die Migration verwalten und nicht die Migranten stoppen“.[8] Auch Österreich zeigt sich kritisch. Der österreichische Innenminister sieht im Konzept der Rückkehrförderung das Risiko einer Umverteilung von MigrantInnen „durch die Hintertür“.[9] Laut Bundeskanzler Kurz sollte der Begriff „Solidarität“ nicht im Zusammenhang von Asylfragen verwendet werden. Die Umverteilung von Flüchtlingen und AsylbewerberInnen sei zum Scheitern verurteilt.[10] Österreichische BeamtInnen zielen in den laufenden Verhandlungen darauf ab, die Verpflichtungen hinsichtlich der Übernahme von irregulären MigrantInnen abzuschwächen. Sie wollen dafür mehr Engagement in anderen Bereichen anbieten (z. B. hinsichtlich der Grenzverfahren).[11]

Die EU-Binnenstaaten sollen allerdings nicht von Verpflichtungen einer Übernahme absehen, da das Paket der Kommission von den EU-Grenzstaaten mehr als bisher abverlangt. Sie haben weiterhin die Verantwortung, neu ankommende MigrantInnen aufzunehmen und ihre Anträge zu bearbeiten. Verpflichtende Screenings an der Grenze und EU-Grenzverfahren fallen arbeitstechnisch nun zusätzlich in ihren Bereich, selbst wenn sie stärker von EU-Agenturen wie Frontex unterstützt und mehr finanzielle Hilfe von der EU bekommen werden. Auch das Konzept der Rückkehrförderung überträgt den EU-Grenzstaaten viel Verantwortung. Der EU-Grenzstaat teilt dem anderen EU-Mitgliedstaat, der die Rückkehrförderung übernommen hat, mit, welche Unterstützung erwartet wird. Das kann zum Beispiel die Finanzierung eines Programms zur freiwilligen Rückkehr und Reintegration oder die Beantragung von Ausreisedokumenten beim Drittstaat betreffen. Nur wenn eine Rückführung/Rückkehr nach den ersten acht Monaten nicht möglich ist, werden die irregulären MigrantInnen in das andere EU-Land überstellt.

Scheitern die Verhandlungen, dann droht das EU-Asylwesen, weiterhin dysfunktional zu sein. Wenn sich Griechenland, Italien und andere EU-Grenzstaaten von den EU-Partnern in Stich gelassen vorkommen, werden sie wohl versuchen, den Migrationsdruck auf andere Art und Weise zu verringern. Die Möglichkeiten, MigrantInnen dazu zu bringen, in andere EU-Mitgliedstaaten zu gehen, sind vielfältig (sie reichen von einer Kürzung der Sozialhilfe über die Nichtversorgung von Neuankömmlingen).[12] Andere Mitgliedstaaten würden wohl nationalstaatliche Grenzkontrollen verstärken und versuchen, das eigene Asylwesen für Neuankömmlinge unattraktiver zu gestalten. Schon während der Migrationskrise von 2015 und 2016 haben diese Dynamiken dazu geführt, dass sich die Migrationskrise zu einer „Legitimitätskrise der EU“ entwickelt hat.[13]

Scheitern die Verhandlungen, dann droht das EU-Asylwesen, weiterhin dysfunktional zu sein.

Ausgewogene Partnerschaften: Die EU versucht schon seit langem, enger mit Drittstaaten, (insbesondere mit afrikanischen Ländern) in Rückführungsfragen zusammenzuarbeiten. Die Kommission hat nun ihre Bereitschaft bekräftigt, Sanktionen (negative Konditionalität) in Erwägung zu ziehen, falls ihre Angebote (positive Konditionalität) nicht zu mehr Zusammenarbeit führen. So kann die EU etwa höhere Visagebühren oder Visabeschränkungen für einen Drittstaat beschließen, falls die Zusammenarbeit als nicht ausreichend angesehen wird.[14] Die neue Verordnung über Asyl- und Migrationsmanagement geht jetzt noch weiter und gibt der EU ganz allgemein die Möglichkeit, Maßnahmen zu ergreifen, „um die Kooperation dieses Drittstaats im Hinblick auf die Rückübernahme zu verbessern“.[15] Wenn diese Klausel akzeptiert wird, kann die EU den Rückführungsbereich weitgehend mit der Handels-, Entwicklungs- oder Wirtschaftspolitik verzahnen.

Es ist allerdings fraglich, ob die Mitgliedstaaten diesen Ansatz auch umsetzen wollen. Schon im Jahr 2002 haben die EU-Staats- und Regierungschefs beim Gipfeltreffen von Sevilla verlangt, dass jegliches zukünftiges Wirtschafts- oder Assoziierungsabkommen an die Rückführung von irregulären MigrantInnen gekoppelt werden sollte.[16] Dies wurde allerdings nur in Ausnahmefällen angewandt. Es ist eine heikle diplomatische Angelegenheit, die Visabestimmungen für alle BürgerInnen eines Drittstaates nur aufgrund fehlender Zusammenarbeit im Bereich Rückführung strenger zu gestalten. Einige EU-Mitgliedstaaten haben enge sozio-ökonomische (oft postkoloniale) Beziehungen zu gewissen Herkunfts- und Transitländer von MigrantInnen (z. B. Spanien-Marokko; Italien-Tunesien; Frankreich-Mali). Die Kooperation betrifft in diesen Fällen die ganze Bandbreite von Wirtschafts-, Außen- und Sicherheitsfragen. Zuweilen haben diese EU-Mitgliedstaaten auch oft bilaterale Rückübernahmeabkommen geschlossen und sehen eine fehlende Kooperation dieser Drittstaaten mit anderen EU-Mitgliedstaaten als ein sekundäres Problem an.[17] Werden EU-Mitgliedstaaten daher bereit sein, Sanktionen mitzutragen und ihre bilateralen Kanäle für eine EU-weite Rückführungspolitik einsetzen?

Die externe Rückkehr- und Migrationszusammenarbeit funktioniert in der Regel am besten, wenn Reisen oder Migration für viele BürgerInnen als etwas ‚mögliches‘, ja ‚normales‘ angesehen wird.

Die Kommission kann selber keine Quoten für legale Migration nach Europa anbieten, da dies die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten ist. Neue legale Einreisemöglichkeiten beispielsweise für AfrikanerInnen bleiben ein No-Go für viele EuropäerInnen. Eine Lockerung von einigen Einreisebestimmungen (wie durch legale Zuwanderung oder Visaerleichterungen) könnte jedoch tatsächlich zu einer besseren Kontrolle von Migration führen – selbst, wenn dies auf den ersten Blick wie ein Widerspruch erscheint. Die externe Rückkehr- und Migrationszusammenarbeit funktioniert in der Regel am besten, wenn Reisen oder Migration für viele BürgerInnen als etwas „mögliches“, ja „normales“ angesehen wird.

AnhängerInnen einer restriktiven EU-Migrationspolitik können auf das verpflichtende Screening für alle irregulär Einreisenden sowie beschleunigte Grenzverfahren verweisen.

Die Verhandlungen auf EU-Ebene sollen sicherstellen, dass menschen- und verfahrensrechtliche Standards auch in der beabsichtigten Beschleunigung der Verfahren Berücksichtigung finden. Beschleunigte Verfahren wurden schon länger in einigen Mitgliedstaaten praktiziert. Sie wurden vielfach kritisiert, da diese Verfahren hauptsächlich darauf abzielen würden, MigrantInnen schnell wieder außerhalb des eigenen Territoriums zu schaffen.[24] Auch lässt die Kommission es offen, wie die MigrantInnen während des Screenings und des Grenzverfahrens aufgenommen werden sollen. Es gibt einen „begründeten Verdacht“, dass Schubhaft-ähnliche Aufnahmezentren an den EU-Außengrenzen Standard werden könnten.[25]

Die Verhandlungen auf EU-Ebene sollen sicherstellen, dass menschen- und verfahrensrechtliche Standards auch in der beabsichtigten Beschleunigung der Verfahren Berücksichtigung finden.

Der Autor bedankt sich bei Susan Milford-Faber, Paul Schmidt und Philipp Stutz für konstruktives Feedback auf eine frühere Version des Texts. Die Verantwortung für den Inhalt bleibt selbstverständlich seine eigene.