Baustelle Wirtschaftspolitik

1. Einleitung

Die Wirtschaftspolitik der Union[1] hat im letzten Vierteljahrhundert große Entwicklungs-sprünge durchgemacht, mit Binnenmarkt und gemeinsamer Währung als die wichtigsten Etappen.
Dennoch ist das Ergebnis enttäuschend: Die Ziele der 2000 formalisierten zehnjährigen Wachstumsstrategie („Lissabon-Strategie“) wurden weit verfehlt. Seit dem Ausbruch der Finanzkrise 2008 hat die Wirtschaftsleistung überhaupt stagniert und ein tragfähiger Aufschwung ist nicht in Sicht.
Gleichzeitig ist der Instrumentenkasten der EU-Wirtschaftspolitik fast ausgeräumt. Die 2010 beschlossene Folgestrategie („EU-2020“) droht damit in ein „verlorenes Jahrzehnt“ nach japanischem Muster zu führen.
Wachstum ist heute für die Union nicht mehr nur wichtiges Ziel, sondern wegen der hohen privaten und öffentlichen Verschuldung auch Voraussetzung für ein stabiles Wirtschafts- und Finanzsystem geworden. Umgekehrt erschwert aber der angestrebte Abbau dieser Schulden („deleveraging“) wieder eine wirtschaftliche Erholung.
Auch hat die EU-Wirtschaftspolitik zunehmend eine brisante politische Dimension: Entgegen der erklärten EU-2020 Zielsetzung eines “inklusiven Wachstums” hat die soziale Ungleichheit weiter zugenommen. Heute sind bereits mehr als ein Fünftel der EU-BürgerInnen von Armut und Ausgrenzung betroffen oder bedroht, jede/r vierte Jugendliche ist arbeitslos. Gleichzeitig überlagert die neue wirtschaftspolitische Steuerung zunehmend die primärrechtliche Kompetenzverteilung.
Vertrauensverlust und politische Polarisierung haben bereits seit 2008 in beunruhigendem Tempo zugenommen und könnten bald desaströse Ausmaße erreichen.
In der offiziellen Debatte wird meist davon ausgegangen, dass hinter den beobachteten Zielverfehlungen im Wesentlichen mangelnde Reformambitionen der Mitgliedstaaten (MS) stünden.[2] Das Rezept wird folgerichtig in einer weiteren Verrechtlichung des wirtschaftspolitischen Steuerungsprozesses gesehen.
Im Gegensatz zu dieser Auffassung wird im Folgenden argumentiert, dass die Hauptursache der Zielverfehlung in den Konzepten selbst gelegen ist.
Weiters wird auf die institutionellen Faktoren eingegangen, die es der EU erschweren, ökonomisch tragfähige Analysen und Strategien hervorzubringen.

2. Baustelle Wachstumsstrategie

2.1 Der Ansatz

Seit Gründung der EWG sind die wirtschaftspolitischen Vertragsziele ausgewogenes Wachstum, Vollbeschäftigung, Preisstabilität und Außengleichgewicht. Ordnungspolitisches Modell ist „eine in hohem Maße wettbewerbsfähige soziale Marktwirtschaft.[3]
Die wesentlichen Weichen für den heutigen wirtschaftspolitischen Ansatz wurden in den 1980er Jahren gestellt. Hauptelemente waren stärkere Marktintegration (Binnenmarkt), gemeinsame Währung und Ausbau des europäischen Sozialstaats. 1989 prägte der damalige Kommissionspräsident Jacques Delors das anschauliche Bild vom „Dorf Europa, in dessen Mitte sich, fest gebaut, das Haus der Gemeinschaft befindet“.[4]
Diese Weichenstellungen fielen zeitlich mit einem von den USA ausgehenden Paradigmenwechsel zusammen, der sich vor dem Hintergrund einer beharrlichen Wachstumsschwäche bei hoher Inflation („Stagflation“) vollzog und auf die Vernachlässigung der „Angebotsseite“ aufmerksam machte. De facto war er aber auch mit wesentlichen Verschiebungen bei Zielen und Instrumenten verbunden: Hauptziele der Makropolitik (Geldpolitik, Fiskalpolitik, Einkommenspolitik) waren nun Preisstabilität, ausgeglichene öffentliche Haushalte und preisliche Wettbewerbsfähigkeit. Wachstum, Vollbeschäftigung und breiter Wohlstand wurden der „Strukturpolitik“ anheimgestellt, worunter eine möglichst liberale Ordnungspolitik verstanden wurde.
2000 wurde schließlich eine längerfristige Wachstumsstrategie formuliert („Lissabon-Strategie“), der eine schrittweise Formalisierung der praktischen Umsetzungsmechanismen folgte. Seit 2011 gilt ein integrierter jährlicher Steuerungszyklus, dessen Kernelemente länderspezifische Ratsempfehlungen und darauf aufbauende nationale Reform- und Budgetpläne sind.
Die makropolitischen Empfehlungen haben bezüglich Budgetdefizit und Staatsschulden rechtliche Bindungswirkung. Trotz ihrer weitgehenden „Europäisierung“ beruhen die Vorgaben weiterhin auf einer länderweisen Betrachtung.[5]
Strukturpolitische Empfehlungen hingegen haben mit Ausnahme der Energieziele nur politische Bindungswirkung, da die entsprechenden Kompetenzen laut Primärrecht bei den MS liegen. Um auch für sie eine bessere Durchsetzbarkeit zu erwirken, wurde 2013 ein „Wettbewerbspakt“ in Form bilateraler „Vertragspartnerschaften“ zwischen MS und Kommission vorgeschlagen.[6] Kontrovers blieben vor allem Finanzhilfen und Sanktionen. Der neue Kommissionspräsident möchte noch 2015 eine Einigung erzielen.

2.2 Einschätzung

Der Paradigmenwechsel der frühen achtziger Jahre und das nachfolgende Binnenmarktprojekt brachten einen wichtigen Modernisierungsschub in der Strukturpolitik und ermöglichten damit einen lange fälligen Integrationsschub.
Dennoch lässt sich die Auffassung, dass strukturpolitische Umsetzungsdefizite Hauptursache der Zielverfehlung der EU-Wachstumsstrategie seien, spätestens seit 2008 nicht mehr aufrechthalten: Während die EU-Wachstumsstrategie vor allem auf eine Stärkung der Angebotsseite und eine Rückführung der öffentlichen Verschuldung setzte, platzte im September 2008 die Blase der privaten Verschuldung in einem sich selbst überlassenen Finanzsektor. Seither hat die Wirtschaftsleistung stagniert. Da die meisten strukturpolitischen Ziele der EU-2020 Wachstumsstrategie (Arbeitslosigkeit, Erwerbsquote, Verringerung der Armut, Ausgaben für Forschung und Entwicklung) von Wirtschaftswachstum abhängen, ist es nicht verwunderlich, dass ihr Erreichen unwahrscheinlich geworden ist.
Eine plausiblere Erklärung für die zunehmende Zielverfehlung ist, dass die Wirtschaftspolitik mit dem Paradigmenwechsel überschossen hat und seither einseitig der Perspektive der Angebotsseite, besonders jener global operierender Großunternehmen, verhaftet geblieben ist.
Diese Perspektive vermag die bis heute vorherrschende Überschätzung der Rolle der Strukturpolitik, die Ausblendung der Nachfrageseite und die Unterschätzung der Rolle der Makropolitik sowie auch die grundsätzlich staatsaverse Haltung erklären.
In der Strukturpolitik verleitet die Außer-Streit-Stellung der Vorzüge von Liberalisierungsmaßnahmen zu unempirischem Vorgehen und zur Vernachlässigung von Anpassungskosten und Verteilungswirkungen. Augenfälligstes Beispiel ist das erwähnte überraschende Ausbrechen der Finanzkrise. In der Makropolitik fördert ihre Unterschätzung eine problemabschneidende Fixierung auf öffentliche Haushaltssalden und niedrige Arbeitskosten. Die staatsaverse Haltung wieder fördert ein Klima von Steuerwettbewerb und Steuerflucht und erodiert das „Europäische Sozialmodell“ und öffentliche Dienstleistungen.[7]
Auch das bisherige Verharren der „gemeinsamen Wirtschaftspolitik“ auf einem länderweisen Ansatz dürfte letztlich auf diese betriebswirtschaftliche Perspektive zurückzuführen sein. Damit behandelt der größte Wirtschaftsraum der Welt, dessen interner Warenhandel fast doppelt so hoch ist wie jener mit Drittstaaten, alle MS de facto wie kleine offene Volkswirtschaften, statt primär vom wirtschaftlichen Gesamteffekt des eingeschlagenen Kurses auszugehen. Dieser Ansatz hat sich besonders in den Jahren 2012/13 sehr ungünstig auf die wirtschaftliche Erholung ausgewirkt. Er trägt auch zu einer kontraproduktiven Fixierung auf eine enge, rein kostenmäßig definierte Wettbewerbsfähigkeit bei.
Ein zweiter Erklärungsfaktor ist, dass eine Währungsunion stärkere Kriseninstrumente braucht als bei Errichtung der WWU politisch möglich war und dass dieses Manko seit Ausbruch der Finanzkrise einen Aufschwung nachhaltig behindert.
So fehlen vor allem tragfähige finanzielle Sicherheitsnetze für Finanzsektor und öffentliche Haushalte sowie ein Instrument zur Konjunkturstabilisierung mit makroökonomisch relevanter Größenordnung.
Das Fehlen dieser drei Instrumente hat auch zu einer stärkeren politischen Polarisierung zwischen Überschuss-/Gläubigerländern einerseits und Defizit-/Schuldnerländern anderseits beigetragen und besonders in der Budgetpolitik ein Feuerwerk kaum überschaubarer „Anlassgesetzgebung“ ausgelöst.
In einigen Bereichen sind allerdings bereits wichtige korrigierende Schritte erfolgt, andere wurden in Aussicht genommen:
Die Geldpolitik ist Ende 2011 schließlich auf Konjunkturstützung umgeschwenkt, wobei sich bisher allerdings weder die „Nullzinspolitik“ noch die „unkonventionellen“ Maßnahmen  eines „quantitative easing“[8] realwirtschaftlich umsetzen konnten.
Neben der Schaffung des ESM-„Rettungsschirms“ wurde im Rahmen der anvisierten „Bankenunion“ die Bankenaufsicht verstärkt und die Kapitalausstattung der Banken verbessert. Weiters wurden vorbereitende Schritte zur Schaffung eines gemeinsamen Fonds zur Bankenrettung und –abwicklung und zur gemeinsamen Einlagensicherung gesetzt.
Nicht zuletzt gibt es erste Anzeichen für ein Überdenken des bisherigen Ansatzes:
So findet sich im Jahreswachstumsbericht 2014 erstmals eine implizite Anerkennung der Bedeutung der gesamtwirtschaftlichen Nachfrage, indem nicht mehr eine „wettbewerbsorientierte“, sondern eine „produktivitätsorientierte“ Lohnentwicklung empfohlen wird, mit entsprechenden Differenzierungen in den länderspezifischen Kapiteln.
Auch hat der neue Kommissionspräsident eine Investitionsinitiative im Infrastrukturbereich über 315 Mrd. € angekündigt, die über drei Jahre laufen und vor allem den „Krisenländern“ zugute kommen soll. Dabei sollen kombinierte Instrumente auf Basis von Public-Private Partnerships und Gemeinschaftsgarantien zum Einsatz kommen.
Während diese Initiative einen willkommenen Konjunkturimpuls darstellt und die wachsende Lücke bei öffentlichen Infrastrukturinvestitionen verkleinern sollte, ist sie weder von der Größenordnung (dreimal ¾ % des EU-BIP) noch von der Ausgestaltung Ersatz für eigenfinanzierte öffentliche Investitionen.
Ergänzend wären daher rasch die Budgetregeln durch Ausnehmung wachstumsfreundlicher Ausgabenkategorien zu adaptieren und ein gemeinsames Sicherheitsnetz für die Staatsfinanzierung zu schaffen. Theoretisch stehen vier einander nicht auschließende Optionen zur Wahl: Explizite Einrichtung eines Rettungsankers („lender-of-last-resort“)[9], Einrichtung eines Schuldentilgungsfonds,[10] gemeinsame Kreditaufnahmen („Eurobonds“) oder Schaffung eigener Finanzierungskanäle.

3. Baustelle Entscheidungsprozesse

Drei Faktoren machen die Entscheidungsprozesse in der EU als historisch gewachsener supranationaler Institution besonders komplex: Die Anzahl der involvierten Akteure ist besonders groß, sie haben typischerweise divergierende Interessen und/oder ordnungspolitische Vorstellungen und die Verfahren sind besonders kompliziert. Anders als auf der einzelstaatlichen Ebene ist die treibende politische Kraft nicht die zentrale, sondern die regionale Ebene (i.e. die MS).
Wie in den meisten Bereichen sind auch in der Wirtschaftspolitik die Zuständigkeiten zwischen EU-Ebene und MS geteilt. Da Beschlüsse zumindest mehrheitlich, wenn nicht einstimmig zu fassen sind, sind sie letztlich Verhandlungsergebnis. Die Komplexität des Verhandlungsprozesses fördert Problemabschneidung durch Ausgrenzung besonders strittiger Fragen. Auch entstehen leicht Patt-Stellungen, die sogar in Schlüsselfragen über Jahrzehnte anhalten können. Wichtiges Beispiel ist die Steuerpolitik, deren Wildwuchs mittlerweile zur größten Wettbewerbsverzerrung im Binnenmarkt geführt und Steuerflucht in großem Maßstab ermöglicht hat.
Auf administrativer Ebene sind die personellen Ressourcen fast ausschließlich durch die Tagespolitik gebunden, welche analytisch und zeitlich wenig Spielraum lässt. Seit 2011 geht in der Kommission wie in den MS ein großer Teil dieser Ressourcen in die Abwicklung des komplexen Steuerungsprozesses.
Auf politischer wie administrativer Ebene erschwert eine segmentierte Diskussionskultur konsistentes Vorgehen. Augenfälliges Beispiel ist die aktuelle Wachstumsstrategie, bei welcher die budgetpolitischen Vorgaben die beschäftigungs- und sozialpolitischen Ziele vorhersehbar hinweggefegt haben.
Auch ist es noch nicht hinreichend gelungen, Lobbyingaktivitäten transparent zu machen und einzugrenzen.
Diese Charakteristika lassen analytische und konzeptionelle Aspekte tendenziell zu kurz kommen, wodurch der wirtschaftspolitischen Debatte oft eine gewisse empirische Abgehobenheit und intellektuelle Sterilität anhaftet.
Seit Ausbruch der Finanzkrise sind entscheidende wirtschaftspolitische Orientierungen oft von außerhalb der EU, v.a. von IWF und OECD gekommen. Wichtigste Beispiele sind das Erkennen des realwirtschaftlichen Gefahrenpotentials der Finanzkrise, das Aufzeigen der kontraktiven, also prozyklischen Wirkung der EU-Budgetpolitik seit 2011 sowie die Relativierung so zentraler wirtschaftspolitischer Steuerungsparameter wie Potentialwachstum und strukturelle Budgetsalden.

4. Schlussfolgerungen

Das Wirtschaftskonzept der Union braucht folgende Neuorientierung:

• Leitbild einer „sozialen“ Marktwirtschaft, wie im Primärrecht vorgesehen;
• Bessere empirische Fundierung, von der Arbeitsmarktpolitik bis zur Budgetpolitik;
• Gesamteuropäische statt einzelstaatlicher Perspektive;
• Schaffung budgetärer Spielräume durch gemeinsame Sicherheitsnetze, weniger Steuerflucht und bessere Budgetregeln;
• Neue Dialogkultur, mit mehr Raum für Visionen und Konzepte.

Bleibt man im Delors’schen Bild des „gemeinsamen Hauses“, kann den Bauträgern wohl ein Vierteljahrhundert überaus reger Tätigkeit bescheinigt werden: Das Gebäude wurde aufwändig modernisiert, beträchtlich erweitert und um neue Gemeinschaftseinrichtungen ergänzt.
Dennoch konnte das verfolgte Ziel – schönes, wetterfestes, leistbares Wohnen – für viele BewohnerInnen nicht erreicht werden: Die Kostenüberschreitungen waren beträchtlich, vor allem dort, wo die Bauaufsicht sie nicht erwartet hatte. Da damit der Kreditrahmen ausgeschöpft war und die BewohnerInnen weitere Belastungen ablehnten, wurden die Bauarbeiten abgebrochen.
Soll es wieder aufwärts gehen und soll Freude tatsächlich wieder binden, was die Mode streng geteilt, wird die Hausgemeinschaft um eine Fertigstellung der Baustelle nicht herumkommen.
Wichtigste Voraussetzung des Hausfriedens ist nämlich die Einhaltung der ursprünglichen Vereinbarung, wonach Wirtschafts- und Sozialtrakt eine gewisse Symmetrie aufweisen und die Betriebskosten dennoch leistbar bleiben sollen. Ferner hat sich herausgestellt, dass die statische Stabilisierung des Wirtschaftstrakts wie auch die thermische Sanierung des Sozialtrakts dringender sind als bis vor kurzem vermutet. Angesichts der segmentierten Diskussionskultur und der gereizten Stimmung ist der Hausgemeinschaft schließlich zu empfehlen, das Vereinsleben wieder stärker zu pflegen.
Seit November gibt es neue BauträgerInnen. Die Anforderungen an ihre Phantasie und ihr Geschick sind groß.