Handlungsempfehlungen

1. Euro- und Schengenkrise werden zu Abstufungen der Integration führen, welche die europäische Integrationspolitik braucht, aber begrenzen sollte.
2. Die österreichische Europapolitik sollte eine Brückenfunktion samt gesteigerter Aufmerksamkeit für die Europäische Nachbarschaftspolitik in Richtung Osten und Süden entwickeln, die auf der festen Verankerung Österreichs im Zentrum der EU beruhen muss.
3. Die österreichische Europapolitik sollte allen Entwicklungen entgegenwirken, in deren Folge Österreich gegenüber dem Integrationsniveau anderer EU-Mitglieder ins Hintertreffen geraten kann.

Zusammenfassung

Eurokrise und Schengenkrise müssen in ihrem Zusammenwirken erfasst und analysiert werden, um ihre Eigendynamik zu verstehen und politische Handlungsmöglichkeiten zu erkennen. Aus dem Zusammenwirken beider Krisen ergeben sich die wichtigsten Faktoren für die nächste Zukunft Europas. Krisen und Krisenmanagement führen zu ergänzender Institutionenbildung, in deren Konsequenz sich die folgende geopolitische Struktur ausbildet: ein höheres Integrationsniveau auf der Nord-Südachse und Integrationsbrüche nach West und Ost. Österreich hat aufgrund seiner Geschichte und Geographie eine besondere Verantwortung und Chance, den Gefahren, die in diesen Tendenzen stecken, entgegenzuwirken.

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Zwischen Zentrum und Peripherie:
Die europäische Integration nach Euro- und Schengenkrise

I.

Rationale Europapolitik eines jeden EU-Mitgliedslandes muss Entwicklungsdynamiken der europäischen Integration berücksichtigen, die es selbst nur marginal beeinflussen kann. Dies gilt insbesondere für Entwicklungen, die sich in Krisen und aus ihren Folgen ergeben. Für die Einschätzung der nächsten Zukunft der Europäischen Integration sind darum die Eurokrise und die Schengenkrise von erstrangiger Bedeutung. Beide Krisen müssen gemeinsam und in ihren Wechselwirkungen in den Blick genommen werden. Die Dynamik der EU manifestiert sich in ihrer Raumentwicklung, ebenso wie diese ihre Perspektiven aufschließt. Dieser Policy Brief widmet sich daher der Frage, in welcher Weise die gegenwärtigen Krisen in der geopolitischen Struktur der EU ihren Niederschlag finden.

II.

Die gesamte Europäische Integration kennzeichnet ein merkwürdiges Spannungsverhältnis: Dem Programm nach findet die Integration im Gleichschritt statt, in der Praxis jedoch war abgestufte Integration zu allen Zeiten der Normalfall – mit unterschiedlichen Integrationsniveaus, unterschiedlichen Lebensstandards und asymmetrischen Machtverhältnissen. Dieses geopolitische Muster tritt in der Folge der beiden Krisen und ihres Krisenmanagements noch schärfer ins Profil.

Dem Programm nach findet die Integration im Gleichschritt statt, in der Praxis jedoch war abgestufte Integration zu allen Zeiten der Normalfall.

Zur Eurokrise. Schon vor der Einführung der gemeinsamen Währung war klar, dass der Euro ein “highly complex experiment” ist (Padoa-Schioppa 1994: 163). Die Eurokrise ist darum nichts anderes als seine logische Konsequenz. Nicht ihr Auftreten, sondern die Tiefe der Krise war eine Überraschung. Mit Anpassungsproblemen war zu rechnen, nicht aber mit einer Zerreißprobe. Gegenwärtig ist die Eurokrise zwar nicht gelöst, aber erst einmal vorbei. Das bedeutet: Zum einen kann man sagen, dass die Eurokrise schon zu lange dauert, um – in einem politisch und sozialwissenschaftlich sachhaltigen Sinn – noch „Krise“ genannt zu werden. Zum anderen sind einige neue Institutionen (Bankenunion, ESM) in Reaktion auf die Krise entstanden. Allerdings ist unsicher, ob sie reichen, um bis auf weiteres Krisen der gemeinsamen Währung zu verhindern, oder ob die nächste Krise nur aufgeschoben ist. Zusammenfassend kann man sagen: Die Eurokrise ist vorbei aber nicht gelöst.

Zur Schengenkrise: Im Sommer 2015 hat eine Massenflucht vor der lebensgefährlichen Lage und der wirtschaftlichen Hoffnungslosigkeit aus mehreren Ländern Afrikas und des Nahen und Mittleren Ostens eingesetzt. Dies hat das Schengensystem in eine tiefe Krise gestürzt. Die Schengenkrise bedeutet eine fundamentale Herausforderung für das Europäische Grenzregime und die Personenfreizügigkeit innerhalb der EU. Angesichts der schieren Menge an Flüchtlingen, die verzweifelt versuchen, in den wohlhabenden Kern der EU zu gelangen, ist die immer schon fragile Balance zwischen Personenfreizügigkeit im Inneren und strikter Kontrolle der EU-Außengrenzen gekippt. Seitdem lassen sich diverse nationalstaatliche Alleingänge beobachten, in denen versucht wird, Kontrolle über EU-Binnengrenzen wieder zu gewinnen, ebenso wie Versuche, “gesamteuropäische”, “solidarische” Lösungen zu finden. Dies hat zu ernsten Konflikten zwischen unterschiedlichen (Gruppen von) Mitgliedstaaten geführt. Bis zum heutigen Tag ist die EU verloren im Dreieck zwischen nationalen Egoismen, humanitären Ansprüchen und instabilen Arrangements mit Nachbarländern, auf deren Kooperation bei der Flüchtlingsabwehr man nicht verzichten kann oder verzichten zu können glaubt. Die Schengenkrise ist nach wie vor aktuell, hat Spannungen zwischen einzelnen Mitgliedsländern der EU freigesetzt, die weit über das unmittelbare Flüchtlingsproblem hinaus gehen und überlappt die Eurokrise. Was folgt daraus?

III.

Zwei Krisen zur selben Zeit bedeuten nicht unbedingt eine doppelte Gefährdung, da es durchaus möglich ist, dass Effekte der einen Krise Effekte der anderen neutralisieren (Vobruba 2017: 120ff.). Ein naheliegendes Beispiel: Schlicht, weil die Schengenkrise die gesamte politische Aufmerksamkeit absorbiert, wird das Eurokrisenmanagement weniger hektisc
h. Die rasche Abfolge von Gipfeltreffen und Krisensitzungen, die sich teils dem wahrgenommenen Zeitdruck verdankte, teils ihn selbst inszenierte, ist vorbei, die eine Krise (Euro) wird von der anderen (Schengen) verdeckt. Aber die wechselseitig neutralisierenden Effekte von Euro- und Schengenkrise gehen darüber weit hinaus.

Sowohl die Eurokrise als auch die Schengenkrise tangieren das Verhältnis zwischen dem Zentrum und der Peripherie der EU.

Sowohl die Eurokrise als auch die Schengenkrise tangieren das Verhältnis zwischen dem Zentrum und der Peripherie der EU. Um sich dies klar zu machen, empfiehlt es sich, dieses Verhältnis als ein politisches Tauschverhältnis zu verstehen. Die jeweiligen Tauschgegenstände lassen sich so stilisieren: Die Peripherie verpflichtet sich im Zuge ihres EU-Beitritts und darüber hinaus, ihr ökonomisches und politisches System zu modernisieren und das Zentrum von grenzüberschreitenden Problemen aller Art abzuschirmen. Im Tausch für diese Modernisierung und Pufferfunktion bietet das Zentrum der Peripherie administrative und finanzielle Unterstützung sowie Personenfreizügigkeit und – längerfristig – Partizipation an seinem Wohlstand. Das ist das mehr oder weniger explizite Abkommen im Zuge der Osterweiterung und analog der Europäischen Nachbarschaftspolitik (Vobruba 2017: 112f.).

Die wechselseitigen Abhängigkeiten wurden mit der Dauer der Eurokrise zunehmend eine einseitige Angelegenheit zu Lasten der Peripherie.

Die Tauschverhältnisse zwischen Zentrum und Peripherie blieben bis zur Weltfinanzkrise 2007ff. intakt. Die Eurokrise, die sich aus der Finanzkrise entwickelte, brachte jedoch eine starke Schlagseite in dieses Tauschverhältnis. Die wechselseitigen Abhängigkeiten waren zu Beginn der Krise eher ausgeglichen, wurden aber mit der Dauer der Eurokrise zunehmend eine einseitige Angelegenheit zu Lasten der Peripherie, da das Zentrum seine Abhängigkeit abbauen konnte. Die südeuropäischen Länder konnten kaum anders, als die finanziellen Hilfen des Zentrums samt ihren restriktiven Bedingungen zu akzeptieren. Das Eurokrisenmanagement führte dazu, dass für die südliche Peripherie der Modernisierungsdruck zunahm und der politische Handlungsspielraum schrumpfte.

Im Gegensatz dazu manifestiert sich in der Schengenkrise eine deutliche Abhängigkeit des Zentrums von der Peripherie.

Im Gegensatz dazu manifestiert sich in der Schengenkrise eine deutliche Abhängigkeit des Zentrums von der Peripherie. Durch den Schengenvertrag ergab sich eine neue Grenzkonstellation: Die EU Außengrenze ist doppelt codiert (Bach 2010). Sie ist sowohl nationalstaatliche Grenze als auch gemeinsame EU-Außengrenze. Zugleich werden innerhalb des Schengenraumes die Grenzkontrollen, also ein wichtiger Aspekt der Kontrolle über das eigene Territorium, aufgegeben. Außengrenzkontrolle bedingt interne Freizügigkeit. Dieses Arrangement brach mit den starken Flüchtlingsbewegungen seit dem Sommer 2015 zusammen. Ohne die Bereitschaft und Fähigkeit der Peripherie, die Außengrenze wirksam zu kontrollieren, wurde das Flüchtlingsproblem zu einem Verteilungsproblem innerhalb der gesamten EU. Dieser im Schengenvertrag angelegten Europäisierung entzogen sich mehrere Mitgliedstaaten durch Schließung ihrer nationalstaatlichen und zugleich EU-Binnengrenzen.

IV.

Beide Krisen führten zum Zusammenbruch der bisher funktionierenden politischen Tauschverhältnisse zwischen Zentrum und Peripherie der EU. Konsequent richtet sich das Management beider Krisen darauf, Tauschverhältnisse zu neuen Bedingungen wieder zu installieren. Das Eurokrisenmanagement hebt das Zentrum der EU auf ein neues Integrationsniveau und schreibt der Peripherie Sparmaßnahmen vor – mit der Ausschlussdrohung aus der Eurozone im Hintergrund. Die Schengenkrise macht offensichtlich, wie dringend das Zentrum der EU eine Pufferzone braucht – und genau dies garantiert den EU-Mitgliedern der Peripherie ihre weitere Mitgliedschaft. Man sieht: Soweit es sich um die Entwicklung der geopolitischen Struktur der EU handelt, haben die Effekte von Eurokrise und Schengenkrise die Tendenz einander zu neutralisieren. Eine weitere Entwicklung kommt dazu.

V.

Im Schatten dieser Konflikte entstand eine Art “dritter Länder”.

Im Zuge von Euro- und Schengenkrise konzentrierten sich die Konflikte innerhalb der EU immer mehr auf das Zentrum, einige südliche Mitgliedsländer und einige Nachbarländer. Im Schatten dieser Konflikte entstand eine Art “dritter Länder” (Vobruba 2017: 120f.): EU-Mitglieder die von der Eurokrise kaum betroffen waren und die sich mit allen erdenklichen Mitteln dagegen wehren, an gemeinschaftlichen Lösungen der Flüchtlingsprobleme mitzuwirken. Diese Entwicklung beeinflusst die geopolitische Struktur möglicherweise noch stärker als das Zusammentreffen der beiden Krisen selbst. An dieser Stelle kommen vor allem Ungarn, die Slowakei, Tschechien und Polen im Osten sowie Großbritannien im Westen ins Spiel. Was ist von den Entwicklungen der östlichen und der westlichen Peripherie für die EU insgesamt zu erwarten? Jede Antwort auf die Frage, wie sich die östliche und die westliche Peripherie der EU entwickelt, kann nur spekulativ sein. Um etwas sichereren Boden unter die Füße zu bekommen, nutze ich ein soziologisches und ein politisches Argument.

VI.

Das soziologische Argument. Georg Simmel analysiert in seiner “Soziologie” (1908/1992) „Streit“ als einen Modus der Vergesellschaftung, in Kontrast zu wechselseitiger Indifferenz. Da “Streit” – man würde heute eher sagen: “Konflikt” – in modernen Gesellschaften der Normalfall sind, muss man Gesellschaftsbildung durch Konflikt als normal ansehen. Alles andere liefe auf eine höchst romantische Vorstellung von Gesellschaft hinaus. Selbstverständlich sind nicht alle Arten von Konflikten gesellschaftsbildend. Der entscheidende Punkt ist, ob sie in einem gegebenen Rahmen stattfinden, den sie selbst nicht angreifen. Simmel, der genau diese Einschränkung macht, hat dabei vor allem gemeinsam geteilte Werte im Sinn. Ich denke aber, dass man seinen Grundgedanken auf Institutionen anwenden kann: Soziale Konflikte wirken gesellschaftsbildend, wenn sie den institutionellen Rahmen, in dem sie stattfinden, intakt lassen (Vobruba 2012a). Diese doch eher abstrakte soziologische Überlegung lässt sich leicht auf die aktuelle politische Situation anwenden.

Das politische Argument. Während das Zentrum und die südliche Peripherie der EU in intensive Konflikte über die Verteilung der Kosten der Euro- und der Schengenkrise verstrickt sind, haben es die östlichen EU-Mitglieder und Großbritannien geschafft, sich aus all dem weitgehend rauszuhalten. Dazu kommen noch Versuche, die institutionalisierten Regeln zu suspendieren, die bisher der gemeinsame Rahmen für das Austragen solcher Konflikte waren. Im Fall einiger EU-Mitglieder der östlichen Peripherie findet diese Entwicklung Schritt für Schritt statt, im Fall Großbritanniens mit einem Big Bang, dem Brexit. Was auch immer schließlich dabei rauskommen wird: In einer an Simmel orientierten Perspektive sind die Konflikte zwischen dem Zentrum und der südlichen Peripherie ein wichtiger Schritt zur Gesellschaftsbildung. Politische Strategien zwischen sich Raushalten und Austreten dagegen führen entweder zu wechselseitiger Indifferenz oder zu desintegrierenden Konflikten. Die Dynamik der Europäischen Integration weist in Richtung Wegbrechen der westlichen Peripherie (GB) und Schwächung der Verbindung der östlichen Peripherie zur EU.

VII.

Die Differenzen der Integrationsniveaus zwischen der Nord-Süd-Achse (in der Praxis also: dem Raum der gemeinsamen Währung) und der östlichen (und westlichen, Großbritannien) Peripherie werden durch Entwicklungen innerhalb des Raumes der gemeinsamen Währung noch verstärkt. Diese Vermutung beruht darauf, dass die defizitäre Institutionalisieru
ng der gemeinsamen Währung zu ergänzender Institutionenbildung führt (Preunkert 2016), welche die Unterschiede der Integrationsniveaus zwischen Eurozone und den anderen EU-Mitgliedern vergrößert. Dies deutet sich in dem „Reflexionspapier zur Wirtschafts- und Währungsunion“ der Europäischen Kommission (31. Mai 2017) an: Ein Hauptanknüpfungspunkt für das Eurokrisenmanagement ist der Teufelskreis zwischen drohenden Bankenpleiten und Staatsverschuldung. Die Kommission der EU skizziert darum Schritte, „um die Verflechtungen zwischen Banken und öffentlichen Finanzen weiter aufzulösen.“ (Europäische Kommission 2017: 14). Das soll von der so genannten Bankenunion und der so genannten Fiskalunion geleistet werden. Die Bankenunion besteht aus vier Elementen: gemeinsame Bankenaufsicht durch die EZB, einheitliche Regeln der Abwicklung von Banken im Konkursfall. Das gibt es bereits. Es fehlen noch eine (haushaltsneutrale) fiskalische Letztsicherung für den „einheitlichen Abwicklungsfond“ und ein europäisches Einlagenversicherungssystem. Die institutionellen Innovationen zur „Fiskalunion“ zielen darauf, Schuldnerbeziehungen neu zu regulieren, um die wechselseitige Verletzlichkeit zu reduzieren. Sie lassen sich so systematisieren: 1. Disziplinierung der Schuldner. 2. Rückführung des Ausfallrisikos auf die Gläubiger. 3. Schaffung von Voraussetzungen für die Mobilisierung von Eigenkapital als Alternative zur Verschuldung bei Banken. 4. Lockerung der engen nationalen Koppelungen von Banken und Staaten durch „Sovereign Bond Backed Securities“. Das sind Bonds, die aus Staatsanleihen unterschiedlicher Euro-Mitgliedsländer zusammengestellt werden – allerdings ohne gemeinschaftliche Haftung. All diese Innovationen steigern das Integrationsniveau im Raum der gemeinsamen Währung weiter gegenüber den anderen EU-Mitgliedern, vergrößern somit Abstufungen der Integration in der gesamten EU.

VIII.

Einerseits sind Abstufungen der Integration ein bewährtes Mittel, Integrationsfähigkeit und -bereitschaft einzelner Mitglieder nicht zu überfordern und so Integrationsblockaden zu umgehen (Riedeberger 2015). Die gemeinsame Währung ist das wichtigste, die Europäische Verteidigungsunion das aktuellste Beispiel. Andererseits ist in Abstufungen eine Dynamik der Selbstverstärkung angelegt. Darüber sollte man sich im Klaren sein, um davon nicht überrascht zu werden.

Andererseits ist in Abstufungen eine Dynamik der Selbstverstärkung angelegt.

Die Selbstverstärkung beruht auf dem folgenden Mechanismus: Einige EU-Mitglieder erlangen durch die Bildung von Institutionen – wie Schengen, Euro – einen Integrationsvorsprung gegenüber den nicht teilnehmenden anderen. Diese Institutionen stellen sich als defizitär heraus, indem sie Probleme – Schengenkrise, Eurokrise – produzieren. Diese Probleme werden durch ergänzende Institutionenbildung bekämpft. Die Abfolge von Institutionalisierung, Folgeproblemen und weiter gehender Institutionalisierung als Reaktion darauf speist eine Dynamik, in der das Integrationsniveau jener Mitglieder, die an Euro und Schengen nicht oder nur halbherzig teilnehmen, immer weiter zurückbleibt. Abgestufte Integration hat eine Tendenz zur Selbstverstärkung. Konkret: Die Nord-Süd-Achse der EU, geprägt durch Konflikte und Kompromisse, erreicht ein höheres Integrationsniveau, bei gleichzeitigen deutlichen Machtdifferenzen zwischen Nord und Süd. Die EU-Länder abseits dieser Dynamik bleiben zurück.

Es zeichnet sich die folgende Entwicklung der geopolitischen Struktur der EU ab. Erstens entwickeln sich in der Folge von Euro- und Schengenkrise komplexe Konfliktbeziehungen und neue politische Tauschverhältnisse zwischen dem Zentrum und den südlichen EU-Mitgliedern, woraus sich ein höheres Integrationsniveau bei asymmetrischen Machtverhältnissen ergibt. Zweitens entstehen Brüche zwischen dem Zentrum der EU und dem wegdriftenden Großbritannien sowie den am Integrationsprozess halbherzig partizipierenden Ost-Mitgliedern. Eine rationale Europapolitik Österreichs wird mit einer solchen Dynamik rechnen, sich ihr aber nicht unterwerfen, sondern gegensteuern.