Handlungsempfehlungen

1. Politische Bildung sollte auf veränderte partizipative Handlungsspielräume, auf die Krisenhaftigkeit europäischer Demokratie sowie auf unübersichtliche, komplexe Informationen im europäischen Mehrebenensystem reagieren.
2. Für mehr transnationale Demokratie in EUropa muss die Politische Bildung den Referenzrahmen zur Förderung politischer Kompetenzen über nationale Grenzen hinaus erweitern und dabei sowohl den Input als auch den Output demokratischer Verfahren auf EU-Ebene fokussieren.
3. Um Voraussetzungen für möglichst inklusive europäische Demokratieverfahren zu schaffen, an der auch jene teilnehmen können, die bislang benachteiligt sind, sollten Ausschlussprozesse und Exklusionsverursacher in den Blick genommen werden.

Zusammenfassung

Transnationale Politik erfordert demokratisches Handeln über nationalstaatliche Grenzen hinaus. Demokratie muss daher auch aus transnationaler Perspektive vermittelt werden. Demokratische Governance unter den Bedingungen entgrenzter Nationalstaaten bleibt in der Demokratie-Vermittlung bislang jedoch unterbelichtet.
Der vorliegende Policy Brief stellt fünf Forderungen an Politische Bildung – im schulischen genauso wie im außerschulischen und mitunter auch im medialen Kontext – um auf die Anforderungen aktueller europäischer Governanceprozesse reagieren zu können: Welches Wissen und welche Kompetenzen braucht es, damit BürgerInnen fähig sind, auch in immer unübersichtlicher werdenden politischen Konstellationen demokratische Handlungsspielräume einzunehmen? Welche Problemfelder müssen in den Blick genommen werden, um Voraussetzungen für möglichst inklusive Demokratieverfahren auf EU-Ebene zu schaffen?

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Politische Bildung neu denken
EUropa braucht transnationale Demokratie-Kompetenzen

Einleitung

Aktueller Fokus I: Demokratie in der Krise

Tausende Menschen gehen europaweit auf die Straße, um die Handelsabkommen zwischen der Europäischen Union und Kanada (CETA) bzw. den Vereinigten Staaten (TTIP) anzuprangern und vor deren demokratiefeindlichen Wirkungen zu warnen. Zugleich geraten in vielen europäischen Staaten demokratische Reformprozesse ins Stocken und Wahlbeteiligungen sinken tendenziell.[1] Man zweifelt an Demokratie und stärkt damit autoritäre Tendenzen.

Transnationale Governance macht die Grenzen demokratischer Prozesse in ihren bekannten historischen Formen der Nationalstaaten deutlich.

Was Weidenfeld als demokratische „Krisenkomplexe“ aufgrund transnationaler Entgrenzungsprozesse beschreibt, zeigt sich europaweit gerade in eklatanter Weise: Politische Probleme werden unübersichtlicher, Abhängigkeiten größer, Handlungsspielräume enger, Solidarität und das Vertrauen in die politische Handlungsfähigkeit nehmen ab, die Distanz zu demokratischen Institutionen wächst.[2] Transnationale Governance macht die Grenzen demokratischer Prozesse in ihren bekannten historischen Formen der Nationalstaaten deutlich. Die Internationalisierung von Politik stellt bisher als selbstverständlich vorausgesetzte Systembedingungen von Demokratie – „ihre Stabilisierung und Entfaltung in einem staatlich fixierten territorialen und gemeinschaftsbildenden wie gemeinschaftsprägenden Rahmen”[3] – in Frage.

Aktueller Fokus II: Politische Bildung überschreitet nationale Grenzen

Politische Bildung wurde 1978 erstmals als fächerübergreifendes Unterrichtsprinzip im österreichischen Schulsystem installiert. Jahrzehntelang bezog sie sich fast ausschließlich auf das nationale Politiksystem. Mit dem aktuellen Schuljahr 2016/17 wurde die Politische Bildung in Österreich im Rahmen von verpflichtenden Modulen im Gegenstand „Geschichte und Sozialkunde/Politische Bildung“ aufsteigend von der sechsten bis zur achten Schulstufe eingeführt. Dieses Curriculum reagiert auf zwei Defizite: Es zielt zum einen auf eine Verstärkung Politischer Bildung und demokratischer Mitgestaltung generell. Zum anderen macht es deutlich, dass Politik über nationalstaatliche Grenzen hinaus gedacht werden muss. Aktuelle transnationale Prozesse wie europäische Identitätsbildung, Migrationsbewegungen oder die Mehrebenen von Politikgestaltung innerhalb der EU werden berücksichtigt.

Demokratie-Kompetenzen müssen daher auch aus transnationaler Perspektive vermittelt werden.

Diese Entwicklungen erfordern grenzüberschreitendes demokratisches Handeln. Demokratie-Kompetenzen müssen daher auch aus transnationaler Perspektive vermittelt werden. Wie aber soll eine Demokratie-Vermittlung gestaltet werden, die auf multiple grenzüberschreitende Governanceprozesse reagiert?

1. Herausforderungen transnationaler Demokratie-Vermittlung

Speziell drei Herausforderungen stellen sich, welche sowohl bei der Demokratie-Vermittlung im Kontext europäischer Governanceprozesse als auch bei einer Weiterentwicklung transnationaler Demokratie-Konzepte nicht aus den Augen verloren werden sollten:

a) Demokratiedefizite der EU

Der Eindruck ist weit verbreitet, dass mächtige Organisationen und Lobbying-Gruppen in Brüssel mehr Einfluss haben als einfache BürgerInnen. Auch weite Teile der Wissenschaft diagnostizieren der EU seit langem ein Demokratiedefizit, sowohl auf der institutionellen als auch auf der strukturellen Ebene.[4] Zusätzlich ist die EU-weite Beteiligung bei Wahlen zum Europaparlament von 1979 bis 2014 um fast 20 Prozent gesunken.[5] Um dieser Demokratiekrise entgegen zu wirken, wurden auf EU-Ebene in den letzten Jahren eine Reihe von Maßnahmen zur Einbindung von IndividualbürgerInnen in die Politikgestaltung getroffen, deren Ausmaß zum Teil auch demokratische Instrumente auf nationalstaatlicher Ebene übertreffen.[6] Im Vertrag von Lissabon hat man durch Artikel 11 erstmals eine spezielle Passage hinsichtlich der Einbeziehung auch der unorganisierten BürgerInnenschaft in EU-Governanceprozessen eingefügt. Dazu gehören z.B. Online-Konsultationen der Europäischen Kommission oder die Einführung der Europäischen Bürgerinitiative.[7] Diskrepanzen zwischen dem demokratischen Anspruch und der Wirklichkeit bürgerschaftlicher Beteiligung in Politikformulierungs- und Politikimplementierungsprozessen auf EU-Ebene lassen sich jedoch feststellen.[8] Eklatante Mängel wie impraktikable partizipativ-demokratische Instrumente und intransparente Umsetzungen werden bislang deutlich.[9]
Politische Bildung sollte nicht in die Gefahr kommen, sich als „Legitimationsmaschine für die konkrete Politik der EU“[10] zu verstehen. Trotz Unzulänglichkeiten ist es jedoch ihre Aufgabe, die EU-Demokratie in ihrer Kontroversität darzustellen. Kritik am gegenwärtigen Zustand demokratischer Gegebenheiten auf EU-Ebene ist zu entwickeln. Darüber hinaus braucht es aktive BürgerInnen, die fähig sind, an deren Korrektur und Weiterentwicklung zu arbeiten.

b) Partizipation im Umbruch

„Die Globalisierung hat die wesentliche Existenzbedingung der Demokratie verändert, den nationalstaatlichen Rahmen, in dem sich die demokratische Ordnung bisher immer realisiert hat.“[11] Demokratische Modelle der Nationalstaaten lassen sich nicht vollständig auf die „mehrdimensionalen Entscheidungssysteme“[12] der EU übertragen. Die Verlagerung der EU-Politik in „dezentrale Prozesse der Entscheidungsfindung in deliberativen Arenen“[13] – auch „network governance“ bezeichnet – benötigt spezielles Wissen und spezifische Kompetenzen, um demokratische Handlungsspielräume auf EU-Ebene wahrnehmen zu können. Eine Erweiterung nationalstaatlicher Perspektiven wird vorausgesetzt.
„Wenn das Wahlvolk nicht mehr genau weiß, wer die eigentlich wichtigen Entscheidungen trifft und auf welcher Ebene diese getroffen werden, kann es seine Macht über die Regierung nicht mehr ausüben.“[14] Veränderte Orte und Zeitpunkte demokratischer Partizipationsmöglichkeiten müssen kommuniziert und neue Beteiligungsformen eingeübt werden. Da Entgrenzungsprozesse auch eine Pluralisierung von Öffentlichkeiten in demokratischen Verfahren mit sich bringen, sollen Kompetenzen für den Umgang mit heterogener werdenden Interessen entwickelt werden.

c) Komplexe und unübersichtliche politische Informationen

Politische Information gilt als konstituierender Faktor in partizipativen Governanceprozessen auf EU-Ebene.[15] Es besteht ein Abhängigkeitsverhältnis der BürgerInnen zu kommunikativen Vermittlungsinstanzen, um an demokratischen Verfahren teilnehmen zu können.[16] „The citizens need knowledge in order to participate politically.“[17] Nationale Politik-AkteurInnen haben mitunter kaum Interesse, transnationale Entscheidungsprozesse auf EU-Ebene zu kommunizieren. Es gilt also, die Recherche nach politischen Informationen grenzüberschreitend anzulegen. Studien zeigen allerdings, dass sich BürgerInnen gerade aufgrund der Unübersichtlichkeit an Informationen und des immer leichter werdenden Informationszugangs nicht hinreichend informiert fühlen, um politische Entscheidungen zu tätigen[18]: „Increasing the amount of political information available […] does not necessarily contribute to higher levels of civic engagement.”[19] Im Umbruch befindliche Gesellschaften in transnationalen Gebilden mit sich stets verändernden Problemen, welche zum Teil spezialisiertes Fachwissen verlangen, verursachen, dass Politik für die BürgerInnen mitunter undurchschaubar und unzugänglich bleibt.[20]
Neben einer kritischen Informationsquellen-Analyse wird es für die politische Vermittlung daher zunehmend notwendig, wieder „nach dem Grundsätzlichen […] des Politischen zu fragen“[21]. Um demokratischen Mehrwert zu schaffen, ist die Politische Bildung herausgefordert, speziell jene „grundlegenden Vorstellungsbereiche zu identifizieren, die für das Wissen […] prägend und strukturbildend sind.“[22]

2. Demokratie braucht Wissen und Kompetenzen

2.1 Vier Grundkompetenzen

Eine transnationale Politische Bildung kennzeichnet sich vor allem dadurch, dass sie sich auf grenzüberschreitende Fragen, Interdependenzen auf multiplen Ebenen sowie auf multiperspektivische Denk- und kontroverse Handlungsweisen fokussiert.

Nach dem österreichischen Kompetenzmodell für die Politische Bildung gehören politische Sach-, Urteils-, Methoden- und Handlungskompetenzen zu den Kernaufgaben der Politischen Bildung.[23] Eine transnationale Politische Bildung kennzeichnet sich vor allem dadurch, dass sie sich auf grenzüberschreitende Fragen, Interdependenzen auf multiplen Ebenen sowie auf multiperspektivische Denk- und kontroverse Handlungsweisen fokussiert. Für die Demokratie-Vermittlung im transnationalen Kontext lässt sich das Modell daher folgendermaßen konkretisieren:

1. Sachkompetenz: transnationales politisches Wissen im Sinne von „Verstehen“, Fähigkeit zur Orientierung in komplexen politischen Zusammenhängen, Politikbewusstsein über nationale Grenzen hinaus, Sensibilität für europaweite gesellschaftliche Probleme in verschiedenen Politikfeldern und deren Interdependenzen
2. Urteilskompetenz: multiperspektivische europäische Anschauungsweisen erarbeiten, eigene begründete Urteile zu grenzüberschreitenden Politikprozessen fällen, andere Urteile anhand rationaler Maßstäbe bewerten und deren Interessens- und Standortgebundenheit feststellen
3. Methodenkompetenz: analytische Fähigkeiten, um sich selbst politische Sachverhalte auf europäischer Ebene erschließen zu können (u.a. kritische Medienanalyse) sowie kommunikative Fähigkeiten, um in einem grenzüberschreitenden Diskurs teilnehmen zu können
4. Handlungskompetenz: mit Heterogenität, Ambivalenzen und Interessenskonflikten angesichts grenzüberschreitender Probleme konstruktiv umgehen können, bewusst und reflektiert eigene Entscheidungen treffen und Kompromisse schließen, demokratische Instrumente und Institutionen nutzen können sowie Kooperation, Toleranz, Fairness, Solidarität, Zivilcourage zeigen

Politische Bildung trägt zur Demokratisierung transnationaler Räume bei, wenn sie Kompetenzen anbahnt, welche die Artikulation und das Einbringen von Interessen in grenzüberschreitende politische Entscheidungsprozesse unterstützen (Input-Orientierung). Darüber hinaus sollte sie einen Beitrag zur kritischen Analyse transnationaler demokratischer Verfahren und zur Implementierung ihrer Ergebnisse leisten (Output-Orientierung).[24] Dazu werden im Folgenden fünf Forderungen für eine transnationale Demokratie-Vermittlung aufgezeigt.[25]

2.2 Input-Ebene

Forderung I: Langfristige politische Entwicklungen rekonstruieren und darstellen

Entgegen medialer Vermittlungstechniken, die sich an den Nachrichtenwertfaktoren orientieren und sich auf kurzfristige Geschehnisse und plötzlich auftretende Ereignisse konzentrieren, kennzeichnet sich Politik auf EU-Ebene durch lange Prozeduren mit unterschiedlichen Phasen.
Die Vermittlung von EU-Politik muss dementsprechend prozessorientiert angelegt werden und sollte vermeiden, sich nur auf einmalige politische Ereignisse zu konzentrieren.[26] Zusätzlich zu einer kritischen Analyse medialer Darstellung von Politik ist für eine effektive Partizipation in Politikformulierungs- und Umsetzungsprozessen auf EU-Ebene daher vor allem Wissen über den richtigen Zeitpunkt einer politischen Beteiligungshandlung im Rahmen langfristiger Prozesse notwendig.[27]

Forderung II: Politik als mehrdimensionalen Prozess beschreiben und Zuständigkeiten erläutern

Demokratisches Regieren auf EU-Ebene besteht aus einer großen Anzahl von EntscheidungsträgerInnen, Entscheidungszentren und undurchsichtigen Hierarchien zwischen diesen Zentren, die wiederum in komplizierten Netzwerken stecken.[28] Dies ist ein Auftrag an die Politische Bildung, sich mit den unterschiedlichen Ebenen transnationaler Politik sowie mit der vielfältigen Landschaft an Top-down- und Bottom-up-Beteiligungsmöglichkeiten auf EU-Ebene (u.a. E-Democracy-Tools) auseinanderzusetzen. Um politische Einflussmöglichkeiten und Partizipationschancen auch tatsächlich wahrnehmen zu können, streicht Detjen vor allem das Wissen um politische Zuständigkeiten hervor, das in diesem mehrdimensionalen System benötigt wird: „Der Bürger [die Bürgerin] muss zu diesem Zweck Kenntnisse über administrative Zuständigkeiten und rechtliche Verfahren besitzen.“[29]

2.3 Output-Ebene

 Forderung III: Demokratiebegriffe präzisieren und Funktionen demokratischer Beteiligungsformen analysieren

Dokumente der Europäischen Institutionen definieren den Begriff „Partizipation“ grundsätzlich nicht klar. Was mitunter als „partizipative Demokratie“ deklariert wird, muss in der Realität noch nicht Demokratisierung an sich bedeuten. Für die Europäischen Institutionen sind Online-Konsultationen ebenso wie Workshops, Seminare, Politikforen und Konferenzen Realisierungen partizipativer Demokratie. Die Abgrenzung zum Lobbying ist ebenfalls fließend. Bei der Vermittlung partizipativer Demokratie-Instrumente ist es daher notwendig, präzise Begriffsdefinitionen für politische Beteiligungsformen auf EU-Ebene einzuführen und deren unterschiedliche demokratische Funktionen zu analysieren und kategorisieren.

Forderung IV: Das Potenzial demokratischer Instrumente bewerten und eigene Standpunkte entwickeln

Die partizipativen Handlungsspielräume der unorganisierten BürgerInnenschaft auf EU-Ebene sind prinzipiell nicht klar festzumachen. Das demokratische Potenzial zivilgesellschaftlicher Beteiligung liegt mitunter bloß „in der Eröffnung neuer Perspektiven und Anliegen“[30]. Demokratische Verfahren wie z.B. die Online-Konsultation der Europäischen Kommission oder die Europäische Bürgerinitiative werden eher als Agenda-Setting-Instrument und weniger als verbindliche Demokratieverfahren betrachtet. Das Stimmrecht der europäischen Bevölkerung ist dabei vielfach nur als „Stimmungsbild“ im Vorfeld politischer Entscheidungen zu sehen. Es gilt daher, das jeweilige Potenzial von Partizipationsaktivitäten auf EU-Ebene zu analysieren und unrealistische Output-Erwartungen der BürgerInnen aufzudecken. Sie sollen in die Lage versetzt werden, die demokratischen Instrumente kriterienorientiert zu bewerten und daraufhin eigene Urteile zu entwickeln.

Forderung V: Sich mit der Krisenhaftigkeit transnationaler Demokratie-Verfahren auseinandersetzen, Korrekturen diskutieren und Handlungsspielräume nützen

Die Krisenhaftigkeit demokratischer Governance im Kontext der EU muss auch in der Politik-Vermittlung adäquat zur Debatte gebracht werden. Eine kontroverse Darstellung ihrer Ausprägungen und die kritische Reflexion ihrer medialen Vermittlung sind essentiell, um Mündigkeit zu entwickeln. Speziell die Abbildung der Interessen marginalisierter oder benachteiligter europäischer BürgerInnen sollte berücksichtigt werden. Darüber hinaus sollen BürgerInnen in die Lage versetzt werden, Korrekturen zu diskutieren und – um wieder auf die Input-Ebene zurückzukommen – „nach Mitteln und Wegen zu suchen, die vorgefundene politische Lage im Sinne seiner [ihrer] Interessen zu beeinflussen.“[31]

3. Problem: Exklusion von Personengruppen

 Analysen europäischer Governanceprozesse identifizieren eine ungleiche Verteilung von Teilhabechancen: In Partizipationsverfahren auf EU-Ebene zeigen sich Geschlechter-Unterschiede (deutlich mehr Männer als Frauen), geografische Verzerrungen (europäisches Nord-Süd- bzw. West-Ost-Gefälle) und sprachliche Differenzen (Sprachen der neueren EU-Mitgliedsländer sind unterrepräsentiert). Ressourcenreichere soziale Gruppen aus Bildungsschichten beteiligen sich häufiger. Mangelndes Wissen über das EU-System, nicht existente Informationen über Interaktionsmöglichkeiten mit den Europäischen Institutionen und relevanten AkteurInnen auf EU-Ebene sowie fehlender Internetzugang werden als gravierende Barrieren bei Partizipationsaktivitäten festgestellt.[32]
Für die Politik-Vermittlung gilt es daher, ein Politikbewusstsein über eigene politische, soziale und ökonomische Grenzen hinaus zu entwickeln, demokratische Ausschlussprozesse in den Blick zu nehmen und auf Exklusionsverursacher zu reagieren, um Voraussetzungen für möglichst chancengleiche, inklusive Demokratieprozesse zu schaffen. Denn ein demokratischer Zugewinn durch politische Partizipation im Rahmen einer transnationalen Beteiligung wird dann erreicht, wenn auch jene Personengruppen in den Blick genommen werden, die bei der Mitgestaltung europäischer Politik bislang benachteiligt wurden.[33]

Conclusio

Transnationale Demokratie-Vermittlung hat die Aufgabe, den Referenzrahmen für demokratische Bildungsprozesse über nationale Grenzen hinaus zu erweitern und jenes Repertoire für politische Partizipation auszubilden, um demokratische Handlungsspielräume im grenzüberschreitenden europäischen Kontext auszufüllen.
Obwohl institutionelle Rahmenbedingungen für die Mitgestaltung unorganisierter BürgerInnen auf EU-Ebene bisher nur mangelhaft ausgeformt sind, gilt es, transnationale Demokratie als Perspektive offen zu legen und Kompetenzen anzubahnen, um diese weiterzuentwickeln.[34] Dafür ist zum einen spezifisches Wissen über bereits bestehende Möglichkeiten und Begrenzungen politischer Beteiligung notwendig. Darüber hinaus sind vor allem jene politischen Kompetenzen zu fördern, die komplexe Governanceprozesse der EU und den konstruktiven Umgang mit heterogenen AkteurInnen berücksichtigen, sowie Voraussetzungen zu schaffen, um transnationale Partizipation für möglichst vielfältige Bevölkerungsgruppen zu ermöglichen.