Handlungsempfehlungen

1. Vor dem Hintergrund der offensichtlichen Unvereinbarkeit der Indexierung der Familienbeihilfe mit unterschiedlichen unionsrechtlichen Vorgaben wird von einem nationalen Alleingang abgeraten.
2. Zielführender erscheint, auf europäischer Ebene eine entsprechende Änderung der unionsrechtlichen Vorgaben anzustreben, wie dies im Paket des Europäischen Rates vom Februar 2016 zur „Neuregelung für das Vereinigte Königreich innerhalb der EU“ schon vorgesehen war.
3. Dabei sei jedoch angemerkt, dass der Rückbau individueller Rechte von WanderarbeitnehmerInnen einen Eingriff in Kernbereiche der Freizügigkeit darstellt und nicht dem Geist des Binnenmarktes entspricht.

Zusammenfassung

Ein nationaler Alleingang hinsichtlich der Indexierung der Familienbeihilfe für im Ausland lebende Kinder verstößt gegen derzeit geltendes Unionsrecht, insb. gegen Art. 67 der VO 883/2004.

Für den Fall, dass die geplante Novellierung des Familienlastenausgleichsgesetzes 1967 geltendes Recht werden sollte, drohen die Einleitung eines Vertragsverletzungsverfahrens durch die Europäische Kommission sowie die Befassung des EuGH durch Gerichte auf Anregung Betroffener im Wege des Vorabentscheidungsverfahrens.

Eine Änderung der unionsrechtlichen Vorgaben durch die VO 883/2004 wäre im Falle einer entsprechenden Mehrheitsfindung in Europäischem Parlament und Rat zwar möglich, würde aber den Abbau individueller Rechte von WanderarbeitnehmerInnen, die vom Unionsgesetzgeber sowie durch die Judikatur des EuGH über Jahrzehnte ausgeformt wurden, darstellen und damit diametral dem Geist des Binnenmarktes widersprechen.

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Indexierung der Familienbeihilfe ist mit geltendem EU-Recht nicht vereinbar

I. Indexierung der Familienbeihilfe durch Änderung des FLAG 1967

Nachdem schon im Rahmen der SPÖ-ÖVP-Koalition angekündigt wurde, eine Indexierung von Familienleistungen in das Ausland vornehmen zu wollen,^[1] wurde am 05.01.2018 von der neuen ÖVP-FPÖ-Regierung ein Gesetzesentwurf zu einer Änderung des Familienlastenausgleichsgesetzes (FLAG) 1967 vorgelegt, wonach künftig die Beträge an Familienbeihilfe „für Kinder, die sich ständig in einem anderen Mitgliedstaat der EU oder einer Vertragspartei des Europäischen Wirtschaftsraumes oder der Schweiz aufhalten, […] auf Basis der vom Statistischen Amt der Europäischen Union veröffentlichten vergleichenden Preisniveaus für jeden einzelnen Mitgliedstaat der EU, Vertragspartei des Europäischen Wirtschaftsraumes und die Schweiz zu bestimmen“ sind.^[2] Zudem soll durch eine Novelle des Einkommenssteuergesetzes auch der Kinderabsetzbetrag indexiert werden.^[3]

II. Unionsrechtliche Vorgaben lassen Indexierung nicht zu

Der geplante nationale Alleingang Österreichs hinsichtlich einer Indexierung der Familienbeihilfe, wie sie im § 8a FLAG 1967 gemäß dem vorliegenden Ministerialentwurf vorgesehen ist, würde im Falle einer Beschlussfassung durch den Nationalrat gegen eine Reihe zwingender unionsrechtlicher Bestimmungen verstoßen.

Der geplante nationale Alleingang Österreichs hinsichtlich einer Indexierung der Familienbeihilfe, wie sie im § 8a FLAG 1967 gemäß dem vorliegenden Ministerialentwurf vorgesehen ist, würde im Falle einer Beschlussfassung durch den Nationalrat gegen eine Reihe zwingender unionsrechtlicher Bestimmungen verstoßen.

1. VO 883/2004 zur Koordinierung der Systeme der sozialen Sicherheit

Gemäß dem alle Wohnortklauseln aufhebenden Art. 7 der mit 01.05.2010 in Geltung getretenen und in den Mitgliedstaaten unmittelbar und gegenüber dem nationalen Recht vorrangig anwendbaren VO 883/2004 zur Koordinierung der Systeme der sozialen Sicherheit^[4] „dürfen Geldleistungen, die nach den Rechtsvorschriften eines oder mehrerer Mitgliedstaaten oder nach dieser Verordnung zu zahlen sind, nicht aufgrund der Tatsache gekürzt, geändert, zum Ruhen gebracht, entzogen oder beschlagnahmt werden, dass der Berechtigte oder seine Familienangehörigen in einem anderen als dem Mitgliedstaat wohnt bzw. wohnen, in dem der zur Zahlung verpflichtete Träger seinen Sitz hat“. Damit steht schon diese Bestimmung einer nach der Kaufkraft am Wohnort differenzierten Familienbeihilfe entgegen.^[5]

Gänzlich unzweideutig formuliert zudem Art. 67 leg. cit., dass „auch für Familienangehörige, die in einem anderen Mitgliedstaat wohnen, Anspruch auf Familienleistungen nach den Rechtsvorschriften des zuständigen Mitgliedstaats [besteht], als ob die Familienangehörigen in diesem Mitgliedstaat wohnen würden“. Der klare Wortlaut dieser unmittelbar anwendbaren Bestimmung („als ob die Familienangehörigen in diesem Mitgliedstaat wohnen würden“) lässt keinerlei Interpretationsspielraum zugunsten einer Indexierung.^[6] Dementsprechend hat auch der EuGH in seiner Rechtsprechung zur (wortgleichen) Vorgängerbestimmung^[7] ausgeführt, dass diese Norm verhindern solle, „dass ein Mitgliedstaat die Gewährung oder die Höhe von Familienleistungen davon abhängig machen kann, dass die Familienangehörigen […] in dem die Leistung erbringenden Mitgliedstaat wohnen“^[8].

2. Arbeitnehmerfreizügigkeit (Art. 45ff. AEUV)

Nicht nur der klare Wortlaut des Art. 67 der VO 883/2004 als sekundärrechtliche Konkretisierung, sondern auch die primärrechtlich gewährleistete Arbeitnehmerfreizügigkeit steht einer Indexierung der Familienbeihilfe entgegen.

Nicht nur der klare Wortlaut des Art. 67 der VO 883/2004 als sekundärrechtliche Konkretisierung, sondern auch die primärrechtlich gewährleistete Arbeitnehmerfreizügigkeit steht einer Indexierung der Familienbeihilfe entgegen.^[9] Diese Grundfreiheit des Binnenmarktes verbietet den Mitgliedstaaten u.a. sämtliche (offene und versteckte) Diskriminierungen von ArbeitnehmerInnen aus anderen Mitgliedstaaten. Ein Abstellen auf die Lebenshaltungskosten im Wohnsitzstaat der Kinder würde dabei eine sogenannte versteckte oder faktische Diskriminierung darstellen, da die Regelung zwar formal nicht auf die Staatsangehörigkeit abstellt, mithin mit dem Wohnort an ein scheinbar neutrales Kriterium anknüpft, im Ergebnis aber überwiegend Staatsangehörige anderer Mitgliedstaaten trifft.^[10] Denn es liegt auf der Hand, dass überwiegend die Kinder von Staatsangehörigen anderer Mitgliedstaaten einen ausländischen Wohnsitz haben, sodass die geplante Novellierung des FLAG 1967 vornehmlich deren Eltern und nicht österreichische Staatsangehörige treffen würde.^[11] Eine – prinzipiell mögliche – Rechtfertigung dieser Diskriminierung erscheint vor dem Hintergrund des grundsätzlichen Verbots von Wohnortklauseln im entsprechenden Bereich^[12] schwer denkbar.^[13]

III. Konsequenzen eines nationalen Alleingangs und Optionen auf Unionsebene

1. Konsequenzen eines nationalen Alleingangs

Ein Verstoß gegen primär- und sekundärrechtliche Bestimmungen seitens Österreichs durch die Neuregelung des FLAG 1967 würde mit hoher Wahrscheinlichkeit die Europäische Kommission auf den Plan rufen. Ihr kommt als „Hüterin der Verträge“ zwar ein gewisses Ermessen zu, was die Einleitung eines Vertragsverletzungsverfahrens gemäß Art. 258 AEUV angeht, im gegebenen Fall wäre aber der Verstoß vor dem Hintergrund des eindeutigen Wortlautes des Art. 67 der VO 883/2004 zu offensichtlich, sollte die vorgesehene Regelung tatsächlich geltendes Recht werden. Zudem hätten auch andere Mitgliedstaaten (insbesondere wäre an die betroffenen Wohnsitzstaaten der Kinder zu denken) das Recht, gemäß Art. 259 AEUV ein Verfahren gegen Österreich vor den EuGH zu bringen, nachdem die Kommission damit befasst worden ist. Und nicht zuletzt könnten auch Einzelpersonen im Rahmen von Gerichtsverfahren, die Fragen der Kürzung der Familienbeihilfe durch die Indexierung zum Gegenstand haben, sogenannte Vorabentscheidungsersuchen^[14] an den EuGH anregen, sodass auch auf diesem Wege der Gerichtshof in Luxemburg mit dem österreichischen Alleingang befasst wäre. Im Falle der Feststellung der Unionsrechtswidrigkeit durch den EuGH müsste die Republik Österreich die Regelung zurücknehmen und könnte in der Folge mit Staatshaftungsklagen auf Schadenersatz konfrontiert werden.^[15]

Neben den drohenden rechtlichen Widrigkeiten könnten auch faktische Gründe gegen eine Umsetzung des Indexierungsvorhabens sprechen.

Neben den drohenden rechtlichen Widrigkeiten könnten auch faktische Gründe gegen eine Umsetzung des Indexierungsvorhabens sprechen. Zum Ersten verursacht die Administrierung eines solches Systems (inklusive der dabei erforderlichen periodischen Anpassungen^[16]) erhebliche Kosten, auf die auch die Kommission schon hingewiesen hat. Zudem wäre eine Indexierung keine Einbahnstraße, für Kinder in Staaten mit höheren Lebenshaltungskosten wären dann natürlich auch entsprechend höhere Beihilfen zu bezahlen. Vor allem aber würde eine Indexierung einen Anreiz für Beihilfenempfänger darstellen, den Familiennachzug nach Österreich zu betreiben, was Spareffekte minimieren und die Zuwanderung verstärken würde.^[17]

2. Optionen auf Unionsebene

Vor dem eben angeführten rechtlichen und faktischen Hintergrund erscheint als einzig zielführender Weg einer Indexierung von Familienleistungen die rechtlich geordnete Änderung der normativen Grundlagen auf Unionsebene.

Vor dem eben angeführten rechtlichen und faktischen Hintergrund erscheint als einzig zielführender Weg einer Indexierung von Familienleistungen die rechtlich geordnete Änderung der normativen Grundlagen auf Unionsebene. Dieser Ansatz wäre auch nicht neu – schon im Vorfeld der Brexit-Abstimmung war eine ganz zentrale britische Forderung jene nach einer Beschränkung arbeitsbezogener Familien- und Sozialleistungen an in Großbritannien tätige WanderarbeitnehmerInnen. Im Europäischen Rat wurde im Februar 2016, mehr oder weniger als letzter verzweifelter Versuch, den Brexit abzuwenden, sogar schon ein entsprechendes Paket geschnürt, in dem u.a. die Kommission aufgefordert wurde, einen Vorschlag für eine Änderung der VO 883/2004 dahingehend vorzulegen, dass die Mitgliedstaaten die Möglichkeit haben, eine Indexierung von Leistungen für Kinder in einem anderen Mitgliedstaat vorzunehmen.^[18] Mit der britischen Austrittsmitteilung vom 29.03.2017 wurde zwar dieser Beschluss, der ja explizit eine „Neuregelung für das Vereinigte Königreich innerhalb der Europäischen Union“ anstrebt, obsolet, es wäre aber natürlich denkbar, die im Konsens der im Europäischen Rat vereinigten Staats- und Regierungschefs erzielten Ergebnisse erneut aufzugreifen und die Kommission um eine entsprechende Initiative zu ersuchen. Die Beschlussfassung hätte dann im sogenannten ordentlichen Gesetzgebungsverfahren zwischen Europäischem Parlament und Rat zu erfolgen,^[19] wobei letzterer nach der „55/65“-Formel zu beschließen hätte, mithin die Zustimmung von mindestens 55% der Mitgliedstaaten (derzeit 16) erforderlich wäre, welche zugleich mindestens 65% der Bevölkerung der Union ausmachen.^[20]

IV. Ausblick

Ein nationaler Alleingang hinsichtlich der Indexierung der Familienbeihilfe für im Ausland lebende Kinder verstößt gegen derzeit geltendes Unionsrecht, insbesondere gegen Art. 67 der VO 883/2004. Eine Änderung dieser Bestimmung wäre im Falle einer entsprechenden Mehrheitsfindung in Europäischem Parlament und Rat zwar theoretisch möglich, wird aber an dieser Stelle kritisch betrachtet. Zwar werden in jüngster Zeit immer wieder Beschränkungen der Freizügigkeit in Randbereichen unter dem Vorwand vorgeschlagen, diese im Kern bzw. insgesamt zu retten.^[21] Dabei wird aber regelmäßig übersehen, dass Eingriffe in den unbedingten Gleichheitsgrundsatz^[22] im Rahmen der Arbeitnehmerfreizügigkeit keinen Rand-, sondern definitiv einen Kernbereich der Binnenmarktregeln betreffen.^[23] Damit stellen die in letzter Zeit in verschiedenen Mitgliedstaaten immer häufiger erhobenen^[24] – und vom österreichisc
hen Gesetzgeber durch die geplante FLAG-Novelle bereits materialisierten – Forderungen nach einem Abbau individueller Rechte von WanderarbeitnehmerInnen, die vom Unionsgesetzgeber sowie durch die Judikatur des EuGH über Jahrzehnte ausgeformt wurden, einen Angriff auf die Freizügigkeit als Rückgrat der Integration als solche dar^[25] und widersprechen damit diametral dem Geist des Binnenmarktes als Ziel der Union.